II SAB/Go 37/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej A. z o.o. z dnia [...] r. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej A. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez A. z o.o. jest bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy działki o nr [...] budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W złożonej skardze spółka wnosiła o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie dopuścił się bezczynności i zobowiązanie go do wydania decyzji w zakreślonym terminie. Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu 28 czerwca 2021 roku A. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej - sześciu budynków dwusegmentowych) na działce o nr ewid. [...]. W dniu 14 lipca 2021 roku organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków dla przedmiotowej inwestycji, doręczając je wnioskodawcy oraz uczestnikom postępowania. Ponieważ do akt administracyjnych została złożona sporządzona przez uprawnionego architekta analiza urbanistyczna, zawiadomieniem noszącym również datę 14 lipca 2021 roku powołując się na art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.", organ poinformował wnioskodawcę i uczestników postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym, prawie do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów w terminie 7 dni od otrzymania powyższego pisma. Następnie w dniu [...] września 2021 roku Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy do przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka na której ma być realizowane przedsięwzięcie znajduje się bezpośrednio w pobliżu granicy z miastem [...] i obszar analizowany obejmuje również teren tej jednostki administracyjnej. O ile zabudowa na terenie działek znajdujących się w granicach administracyjnych miasta [...] koresponduje co do rodzaju za zabudową objętą wnioskiem, o tyle zabudowa położona na terenie działek w granicach Gminy przemawia przeciwko wydaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na działkach tych dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, gdzie powierzchnia zabudowy kształtuje się na poziomie od 6, 6% do 10,6%, a więc znacznie odbiegającego od tego wskaźnika, który wynika z wniosku dla planowanego przedsięwzięcia. Jest to konsekwencją, że powierzchnie poszczególnych działek objętych analizą urbanistyczną położonych na terenie [...] są znacznie większe niż działek powstałych w wyniku podziału działki na których ma mają powstać planowane budynki. Uzasadniało to zdaniem organu odmowę ustalenia warunków zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy bowiem do zadań własnych gminy, za realizację której odpowiada wójt gminy. Przedstawiony we wniosku sposób zagospodarowania terenu nie odpowiadał polityce przestrzennej prowadzonej na terenie gminy [...], co uzasadniało wydanie w niniejszej sprawie decyzji odmownej, mimo że przedstawione przedsięwzięcie znajduje uzasadnienie w istniejącej zabudowie na terenie działek objętych analizą urbanistyczną, położonych na terenie miasta [...]. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 roku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że złożony przez wnioskodawcę wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiada wszystkich warunkom, jakie określa art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm.). Poza szkicem urbanistycznym, wniosek nie zawierał w ogóle gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu przedstawionej w formie graficznej. Wątpliwości organu odwoławczego budził również przedstawiony podział działki na której ma być realizowane przedsięwzięcie. Organ I instancji winien powyższe wątpliwości wyjaśnić, wzywając wnioskodawcę, czy to do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czy też o wyjaśnienie treści wniosku. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wykazał w sposób należyty, kto winien być w niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania. Następnie Kolegium wskazało na brak należytego wyjaśnienia spełnienia przesłanki należytego uzbrojenia terenu (wątpliwości dotyczyły energii, wody i odprowadzania ścieków). W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało także na uchybienia ze strony organu I instancji związane z ograniczeniem analizy warunków zabudowy do działek znajdujących się na terenie gminy [...], z pominięciem działek położonych w granicach administracyjnych miasta. Wobec braku podejmowania przez Wójta Gminy po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Kolegium dalszych czynności zmierzających do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wnioskodawca A. z o.o. za pismem noszącym datę [...] lutego 2022 roku, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 25 lutego 2022 roku, powołując się na decyzję Kolegium przesłało brakującą, a wskazaną w uzasadnieniu tej decyzji dokumentację i udzieliło wymaganych wyjaśnień. W dniu 27 marca 2022 roku została dołączona do akt sprawy uzupełniająca analiza urbanistyczna i projekt decyzji. W dniu 28 marca 2002 roku wnioskodawca, powołując się na art. 37 § 1 i § 3 ust. 2 k.p.a. złożył ponaglenie, wzywając organ I instancji do niezwłocznego załatwienia sprawy i wyjaśnienia przyczyn występującej bezczynności. Z treści ponaglenia wynikało, że bezczynność organu wnioskodawca upatruje od momentu wydania przez Kolegium w dniu [...] listopada 2021 roku decyzji kasacyjnej. Pismem z dnia [...] marca 2022 roku organ I instancji pouczył wnioskodawcę i uczestników postępowania o przysługujących prawach w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Następnie Wójt Gminy przekazał akta sprawy wraz z ponagleniem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 roku). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bezczynność Wójta Gminy w sprawie z A. spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 roku, wyznaczając organowi termin do dnia 30 kwietnia 2022 roku na załatwienie sprawy i zobowiązując do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności w załatwieniu sprawy. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2022 roku Wójt Gminy, powołując się na art. 36 k.p.a. poinformował wnioskodawcę i uczestników postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Nadto poinformował, że sprawa zostanie załatwiona terminie do 30 kwietnia 2022 roku. W dniu 4 kwietnia 2022 roku A. spółka z o.o. złożyła w siedzibie organu I instancji skargę na bezczynność w załatwieniu przedmiotowej sprawy, która została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 28 kwietnia 2022 roku wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W dniu [...] kwietnia 2022 roku Wójt Gminy wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej we wniosku inwestycji. W złożonej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wnosił o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazując na jej skomplikowany charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uproszczonym. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wójt Gminy pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku A. spółka z o.o. o wydanie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowę bliźniaczej na działce o nr ewid. [...]. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że strona wnosząca skargę, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 roku, który wpłynął do organu w dniu 28 czerwca 2021 roku zwróciła się do organu o ustalenie warunków zabudowy do opisanego w nim przedsięwzięcia budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że po wydaniu przez Kolegium w dniu 29 listopada 2021 roku decyzji kasacyjnej, którą uchylono decyzję organu z dnia [...] września 2021 roku organ I instancji nie podjął do chwili wniesienia przez wnioskodawcę ponaglenia co miało miejsce w dniu 28 marca 2022 roku, czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to w szczególności czynności zmierzających do wykonania zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, a dotyczących uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie warunków zabudowy, jak i wyjaśniających niejasności o charakterze merytorycznym. Wnioskodawca, wobec braku jakichkolwiek działań ze strony organu w piśmie z dnia [...] lutego 2022 roku podjął próbę uzupełnienia wniosku, składając odpowiednie brakujące dokumenty, jak i mające usunąć wątpliwości związane z zapewnieniem odpowiedniego uzbrojenia działki, na której miała być realizowana planowania inwestycja (w zakresie dostarczenia wody, odprowadzanie wód opadowych, zapewnienie dostawy energii). Przedstawione okoliczności dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Kolegium uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin do załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony. Uczynił to dopiero pierwszy raz pismem noszącym datę [...] kwietnia 2022 roku, nie dochowując jednak terminu załatwienia sprawy w nim określonego. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności, z których by wynikało, że organ I instancji w terminie od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2022 roku (data wydania decyzji) podejmował jakiekolwiek czynności związane z załatwieniem sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym jego możliwości kadrowe, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie – są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizacji pracy urzędu w postaci np. trudności w pozyskiwaniu kadry pracowników, chwilowych braków kadrowych związanych z brakiem obecności pracowników w pracy, dużym wpływem spraw, nie mogą ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszeń tych praw. To na organach państwa, czy organach samorządowych ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w nim opisanego. Mając jednak na uwadze, że po wniesieniu skargi na bezczynność, ale przed wydaniem w niniejszej sprawy decyzji załatwiającej merytorycznie sprawę, tj. w dniu [...] kwietnia 2022 roku, Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącej A. spółka z o.o. z dnia [...] czerwca 2021 roku (punkt I wyroku). Skoro bowiem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami formie wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 roku, sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o co wnosiła strona we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 roku, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 roku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że sam brak wydania w terminie wnioskowanej decyzji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na organ przez ustawę z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. Ponadto, przekroczenie terminu do wydania decyzji nie było rażąco nadmierne, a skarżąca nie powołuje się na okoliczności przemawiające za przyjęciem, że bezczynność organu nosi cechy rażącej. Z wyżej wskazanych powodów (charakter bezczynności) nie wystąpiły podstawy do wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie zaistniały podstawy do zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.