II SAB/Go 40/12

Dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.L. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe, II. zasądzić od Rektora Wyższej [...] na rzecz skarżącego T.L. zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 (sto) złotych. T.L. w piśmie z [...] stycznia 2012 r. skierowanym do Rektora Wyższej Szkoły [...] zawarł wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej polegającej na przesłaniu na wskazany adres: 1. Regulaminu, który jest podstawą przyznawania świadczeń pomocy materialnej ze środków pochodzących z budżetu państwa, obowiązujący w dniu odbioru niniejszego pisma, 2. Aktualnie obowiązującego zarządzenia Rektora dotyczącego podziału FPM, 3. Przykładowych decyzji z roku akademickiego 2010/2011 (przynajmniej po jednej, z wyczernionymi/wybielonymi danymi osobowymi) o : a) przyznaniu świadczenia z FPM, b) odmowie przyznania świadczenia z FPM. 4. Dokumentów potwierdzających porozumienie Rektora z właściwym organem samorządu studenckiego odnośnie do podziału FPM (zgodnie z art. 174 ust. 2, art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. – dalej PSW), 5. Informacji o wysokości dotacji przekazanej uczelni z budżetu państwa na FPM w roku budżetowym 2011 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 PSW, 6. Informacji o wysokości środków z dotacji z budżetu państwa na FPM przeznaczonych na pokrywanie kosztów realizacji zadań związanych z przyznawaniem i wypłacaniem stypendiów i zapomóg dla studentów i doktorantów, ponoszonych przez uczelnię w 2011 r. w związku z art. 103 ust. 6 PSW, 7. Informacji o kwocie niewykorzystanej dotacji w roku budżetowym 2011 ze środków FPM pochodzących z dotacji budżetu państwa w związku z art. 103 ust. 7 PSW, 8. Kopii wniosków organów samorządu studenckiego do organów uczelni dotyczące przekazania uprawnień w zakresie przyznawania stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, 9. W przypadku powołania komisji stypendialnych – kopii decyzji o powołaniu komisji stypendialnych i odwoławczej komisji stypendialnej, 10. Kopii uchwały powołującej organy samorządu studenckiego właściwe do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 175 ust. 4 PSW, 11. Informacji o liczbie uchylonych – przez organy nadzorujące – decyzji podjętych przez komisje stypendialne lub odwoławcze komisje stypendialne w trybie art. 177 ust. 6 PSW, 12. Protokołów z posiedzeń organów kolegialnych odpowiedzialnych za przyznawanie stypendium rektora dla najlepszych studentów (art. 173 ust. 1 pkt 3 PSW), na których zapadły decyzje w sprawie przyznania lub odmowy przyznania tego świadczenia. W związku z brakiem odpowiedzi na ww. wniosek T.L., pismem z [...] marca 2012 r. wezwał Rektora Wyższej Szkoły [...] do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na powyższe pismo Rektor Wyższej Szkoły [...], pismem z [...] kwietnia 2012 r. poinformował T.L., że zgodnie ze strukturą organizacyjną uczelni o informacje na interesujące tematy należy zwrócić się do założyciela uczelni – Wyższej Szkoły [...]. T.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły [...] w przedmiocie nieprawidłowego rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z [...] stycznia 2012 r., 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że wnioskował o przekazanie informacji publicznej poprzez przesłanie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pocztą tradycyjną wskazując adres korespondencyjny Fundacji "Fundusz Pomocy Studentom". Zaznaczał przy tym, że poinformował we wniosku, że wniosek należy traktować jako wniosek złożony przez osobę fizyczną. Pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał całej wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, zaś uczelnia niepubliczna jaką jest Wyższa Szkoły [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Do uczelni niepublicznych stosuje się bowiem ustawę z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Pismem z [...] października 2012 r. Rektor Wyższej Szkoły [...] poinformował Sąd, iż przekazał skarżącemu żądane dokumenty. Poinformował także, że nie wpłynęły w 2011 r. odwołania od Uczelnianej Komisji Stypendialnej. Wobec treści ww. pisma, Sąd pismem z 26 października 2012 r. wezwał skarżącego do wskazania, czy w związku z udzieleniem żądanej informacji publicznej cofa skargę, oraz pismem z tej samej daty wezwał Rektora Wyższej Szkoły [...] do wskazania daty doręczenia skarżącemu żądanych dokumentów (np. zwrotnego potwierdzenia odbioru). W odpowiedzi na ww. wezwanie, skarżący – pismem z [...] listopada 2012 r. poinformował Sąd, iż organ odpowiedział tylko częściowo na wniosek z [...] stycznia 2012 r. W odpowiedzi znajdują się informacje, o których mowa we wniosku w punktach 1, 3 i 5. Natomiast organ w odpowiedzi nie przesłał dokumentów, które dotyczą punktów 2, 4, 8, 10, 11 i 12, zaś przesłana informacja dotycząca punktów 6 i 7 jest nieczytelna. Wobec powyższego skarżący podtrzymał skargę, choć zadeklarował, że jeśli uczelnia udzieli informacji w całości, wycofa skargę. Rektor Wyższej Szkoły [...], pismem z dnia [...] października 2012r. poinformował Sąd, że żądane dokumenty doręczono skarżącemu 11 października 2012 r. 26 listopada 2012. wpłynęło do Sądu kolejne pismo Rektora Wyższej Szkoły [...] z [...] listopada 2012 r., przekazujące informacje publiczne dotyczące przyznawania studentom uczelni pomocy materialnej w roku akademickim 2010/2011, w tym wskazane w punktach: 2, 4, 6, 7, 8, 10, wniosku z [...] stycznia 2012 r. 5 grudnia 2012 r. faksem uczelnia przekazała Sądowi dowód potwierdzający doręczenie skarżącemu 28 listopada 2012 r. pozostałych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270)), dalej jako P.p.s.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 P.p.s.a wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W rozpoznawanej sprawie konieczne było stwierdzenie, czy Wyższa Szkoła [...], mająca status prywatnej szkoły wyższej, realizuje zadania publiczne, a w związku z tym, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne. Konieczne było także ustalenie, czy organ pozostawał w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1838/11 (postanowienie dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl, dalej jako CBOSA), wskazał bowiem, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, ale nie stwierdzono, aby przed jej wydaniem pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować powinien oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 P.p.s.a. W kwestii realizacji zadań publicznych przez prywatną wyższą szkołę wypowiedział się, jak słusznie wskazał skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 1 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/12 (wyrok dostępny w CBOSA). Sąd podziela to stanowisko w całej rozciągłości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w myśl art. 4 ust.3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) dalej jako P.s.w, uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Stosownie do treści art.15 ust.1 ustawy władze publiczne, na zasadach określonych w ustawie, zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań oraz udzielają pomocy uczelniom niepublicznym w zakresie i formach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Uczelnia niepubliczna spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 może otrzymać: dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych oraz uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich (art. 94 ust.5 w brzmieniu przed nowelizacją, która weszła w życie 1.01.2012 r. – Dz.U.2011.84.455). Wreszcie, zgodnie z treścią art. 207 ust.1 ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że uczelnia niepubliczna stanowi część państwowego systemu edukacji i nauki. W zakresie tworzenia i funkcjonowania tych uczelni nie ma dowolności, gdyż do państwa należy ustalenie warunków ich powstawania, funkcjonowania, określa ono też udział władz publicznych w ich finansowaniu. Dlatego też funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej (por. postanowienie SN z 25.06. 2004 r., sygn. V KK 74/04, OSNKW 2004/7-8/79). Dla uznania danych zadań za zadania publiczne istotnym jest bowiem brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. Stanisław Biernat Prywatyzacja zadań publicznych Problematyka prawna, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1994 r.). Zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej, nie tracą charakteru takich zadań (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 15.09.2011 r., sygn. IV SAB/GL 49/11, CBOSA). Uczelnia niepubliczna, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (por. wyrok NSA z 12.06.2001 r., sygn. I SA 2521/00, CBOSA). Powyższe przesądza o tym, że skargę należy uznać za dopuszczalną, gdyż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Reakcja organu na wniosek skarżącego z 23 stycznia 2012 r. nie nastąpiła niezwłocznie, a organ nie wyjaśnił motywów analizowania jasnego i czytelnego wniosku skarżącego. Organ dopiero po wniesieniu skargi, tj. 11 października 2012 r. doręczył skarżącemu część żądanych dokumentów, dotyczących punktów 1, 3, 5, 9, 12 (informując także, że w 2011 r. nie wpłynęły odwołania od decyzji Uczelnianej Komisji Stypendialnej – pkt 11 wniosku), pozostałe zaś, dotyczące punktów 2, 4, 6, 7, 8 i 10, doręczono skarżącemu 28 listopada 2012 r. Skoro w chwili rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., sprawa z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2012 r. została już rozstrzygnięta w formie przewidzianej prawem (udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną – art. 7 u.d.i.p), to postępowanie sądowe w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Sąd bowiem, skoro organ w bezczynności nie pozostaje, nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a, tzn. nie może zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Określenie, że umorzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe wskazuje zarazem, że ujawnienie istnienia przyczyny umorzenia postępowania dotyczy okresu od wniesienia skargi, aż do rozstrzygania sprawy przez sąd. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której wyżej wskazana przyczyna umorzenia postępowania nie istniała w chwili wniesienia przez skarżącego skargi, ale powstała w trakcie postępowania, przed datą wydania w tej sprawie orzeczenia sądowego. Również w orzecznictwie sądowym przyjęto pogląd, że w przypadku skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy, gdy sprawa została merytorycznie rozpoznana przez organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (tak: postanowienie WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/03, LEX nr 203323; postanowienie WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2004 r., sygn. akt II SAB/Gd 153/02, LEX nr 220349, postanowienie WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SAB/0l 3/06, LEX nr 237485). W tej sytuacji należało postępowanie sądowe umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, wedle którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn niż określone w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy stało się bezprzedmiotowe (tak: postanowienie NSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r., I OSK 480/06, LEX nr 188512; postanowienie WSA w Białymstoku z 29 czerwca 2006 r., II SAB/Bk37/06, dostępne w CBOSA). Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na uwadze o kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a, zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 P.p.s.a organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tegoż organu, a przed wydaniem przez sąd orzeczenia traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Oznacza to, że działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność, które ową zarzucaną przez skarżącego bezczynność usuwa - jak w niniejszej sprawie - należy oceniać i kwalifikować jako działanie samokontrolne skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantującej stronie skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (por. glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA w Opolu z 7 listopada 2005 r. o sygn. II SAB/Op 13/05, System Informacji Prawnej "Lex" nr 190290, postanowienie WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2010 r., IV SAB/Po 64/10, LEX nr 664251).