II SAB/Go 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] do załatwienia wniosku skarżącej A.W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na rzecz skarżącej A.W. kwotę 167 (sto sześćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.W. wystąpiła 17 lutego 2018 r. - za pośrednictwem poczty mailowej - do Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czy w 2017 r. i 2018 r. wyżej wymieniona jednostka miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz przekazanie kopii tej umowy, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na adres [...]. Dnia 11 czerwca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga A.W. - reprezentowanej przez radcę prawną N.P. - na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagała się: 1. zobowiązania Szkoły Podstawowej do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej: - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; - kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż 17 lutego 2018 r. złożyła opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia założenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, naruszając tym samym 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – określanej dalej jako u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej wniósł o: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalenie żądania skarżącej zasądzenia od organu na jej rzecz kwoty pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Szkoły Podstawowej wskazał, że Szkoła jest jednostką budżetową, a jej organem prowadzącym jest Gmina, do której zadań należy między innymi zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej. Mając powyższe na uwadze Dyrektor podkreślił, że Szkoła nie zawierała żadnych umów cywilnoprawnych na jej obsługę prawną. Dopiero dnia 11 maja 2018 r. po otrzymaniu skargi okazało się, że na skutek błędnej interpretacji maila przez pracownika, skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi na przesłany wniosek. Tego samego dnia organ przesłał skarżącej drogą elektroniczną pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, informujące, iż obsługę prawną szkoły zapewnia Gmina. Dodatkowo odpowiedź została przesłana pocztą, której to przesyłki skarżąca nie odebrała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czy Szkoła Podstawowa miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz przesłania kopii tej umowy. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej, jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dlatego też Sąd oznaczył w wyroku jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej Dyrektora Szkoły Podstawowej, a nie samą szkołę. Niewłaściwe jednak oznaczenie w skardze podmiotu skarżonego, nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15, CBOSA). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W kontrolowanej sprawie organ nie kwestionował, iż otrzymał wniosek skarżącej w dniu 17 lutego 2018 r. i nie udzielił na niego odpowiedzi w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani też nie powoływał się na okoliczności uniemożliwiające mu udostępnienie informacji określone w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Stąd należało uznać, iż organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero 11 maja 2018 r., kiedy to organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] lutego 2018 r. (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, CBOSA). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż natychmiast po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie bez znaczenia było również to, iż mamy do czynienia z małą jednostką niekorzystającą z obsługi prawnej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 167 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 50 zł. Sąd uznał bowiem, iż realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd dokonując miarkowania uwzględnił, iż niniejsza skarga jest jedną z kilkunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych wg jednego szablonu. Tym samym sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy. W związku z tym nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy był niewielki, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 50 zł.