II SAB/Go 56/09

Dnia 1 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. W.S. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, zgłoszonej (jak podał sam wnioskodawca) po raz pierwszy dnia [...] sierpnia 1996 r., a także o zweryfikowanie wszystkich decyzji wydanych przez ten organ wobec wnioskodawcy od 1996 r. w sposób uwzględniający zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 603/07. Pismem z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej poinformował wnioskodawcę, iż w sprawach poruszanych we wniosku Ośrodek wypowiadał się wielokrotnie i stanowiska nie zmienił. Dnia [...] listopada 2008 r. W.S. wniósł za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. Podał, iż Ośrodek nie załatwił jego prośby o pomoc, mimo że był obowiązany do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało wnioskodawcę, iż nie nastąpiło naruszenie przez organ pierwszej instancji terminu do załatwienia sprawy wnioskodawcy. Z pisma Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2008 r. oraz z danych znajdujących się w posiadaniu Kolegium wynika, że sprawy W.S. dotyczące udzielania mu szeroko pojętej pomocy społecznej były wielokrotnie rozpatrywane przez organ pierwszej instancji. Dnia [...] czerwca 2009 r. W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia jego zażalenia z dnia [...] marca 2009 r. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w załatwieniu wniosku o udzielenie pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium skarżący złożył skargę z przekroczeniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to czy akt wydany w wyniku rozpoznania zażalenia strony na niezałatwienie sprawy, wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zaliczony został do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji, czy dopuszczalna jest skarga na ewentualną bezczynność organu upoważnionego do rozpoznania tego rodzaju zażalenia. Czynność nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrwalona w postaci pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] została podjęta w oparciu o art. 37 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z kolei stosownie do treści art. 37 § 2 k.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Rozstrzygnięcie podjęte w trybie art. 37 § 2 k.p.a. następuje w formie postanowienia. Wynika to z treści art. 123 § 1 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z uwagi na fakt, iż pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] spełnia minimum wymogów stawianych postanowieniu (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpisy upoważnionych osób), a ponadto zawiera wskazanie podstawy prawnej oraz krótkie uzasadnienie, można je zakwalifikować jako postanowienie wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Środek prawny w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego poprzez otwarcie stronie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność (postanowienie NSA z dnia 12 października 2006 r., II GSK 137/06, LEX nr 276679). Chodzi przy tym o możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, a nie jak to uczynił skarżący w niniejszej sprawie, na bezczynność organu wyższego stopnia. Postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Z tego też względu stanowisko takie powinno mieć formę postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 123 § 2 k.p.a., a jego treść powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności. Postanowienie podjęte w trybie art. 37 § 2 k.p.a. nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, nie przysługuje na nie zażalenie, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty. Jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., tylko postanowienia spełniające co najmniej jeden z tych wymogów zostały objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych. Z tego względu postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (podobnie stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., I OSK 306/05, LEX nr 196463). Skargę wniesioną na postanowienie organu administracji publicznej nie kończące postępowania, na które nie służy zażalenie, a także nie rozstrzygające sprawy co do istoty należy uznać za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z przyczyn innych niż wymienione w pkt od 1 do 5 tego przepisu. Nie wyklucza to jednak możliwości wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność organu pierwszej instancji, o ile skarżący uważa, że organ ten pozostaje w bezczynności w jego sprawie. Wniesienie takiej skargi nie jest ograniczone żadnym terminem, zaś zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowi wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.