II SAB/Go 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi I.M. i W.M. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosku skarżących I.M. i W.M., który wpłynął do organu w dniu 5 czerwca 2018 r., w części dotyczącej odpowiedzi na drugie pytanie, II. stwierdza, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżących I.M. i W.M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 czerwca 2018 r. I. i W.M. złożyli w Urzędzie Miejskim wniosek o odpowiedź w trybie niezwłocznym: 1) jaką funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego pełni działka nr [...], położona w [...], 2) kto, od kiedy i za jaką kwotę dzierżawi powyższą działkę. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...]. Burmistrz poinformował wnioskodawców, że działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie, dla którego brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W dniu 20 czerwca 2018 r. I. i W.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem złożonym w dniu 5 czerwca 2018 r., żądając zobowiązania organu do załatwienia powyższego wniosku w zakresie obejmującym pytanie nr 2 oraz wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenia tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - określanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Pismem [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Burmistrz poinformował skarżących, że działka gminna nr [...] nie jest przedmiotem dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż udzielono odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia [...] czerwca 2018r. zachowując miesięczny termin załatwienia wniosku zgodnie z art. 244 §1 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej określanej jako k.p.a.). Na rozprawie w dniu 13 września 2018r. skarżący podtrzymał skargę, wskazują, iż domaga się zwrotu kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz kosztów dojazdu na posiedzenie w wysokości 100 zł samochodem o pojemności 1.9 l na trasie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżących, który wpłynął do organu w dniu 5 czerwca 2018 r., w części dotyczącej odpowiedzi na drugie pytanie, a mianowicie kto, od kiedy i za jaką kwotę dzierżawi działkę nr [...], położoną w [...]. Istota sporu sprowadzała się do tego, iż wniosek ten skarżący traktowali jako wniosek, złożony w trybie u.d.i.p., natomiast organ traktował jako wniosek, o którym mowa art. 241 k.p.a., z czym wiążą się różne terminy wyznaczone przez ustawę dla załatwienia wniosku. Powyższy przepis stanowi, iż przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokojenia potrzeb ludności. Podkreślić należy, iż w założeniu przedmiotem wniosku z art. 241 k.p.a. jest dążenie do ulepszeń, w szczególności w sferze realizacji zadań przez organy administracji publicznej. Wniosek nakierowany jest więc na przyszłość (por. E. Stefańska, Instytucje petycji, skarg i wniosków – wybrane zagadnienia, s. 763; E. Wyporska-Frankiewicz, J.P. Tarno, M. Stahl, Instytucja skarg i wniosków oraz inne formy partycypacji społecznej w samorządzie terytorialnym, w: B. Dolnicki (red.), Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, LEX/el. 2014, pkt II.3.1; M. Florczak-Wątor, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, s. 1453). Natomiast wniosek skarżących dotyczył jedynie uzyskania konkretnych, istniejących informacji dotyczących majątku gminy, tj. działki gminnej, czyli informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Ponieważ definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest zbyt jasna, przy wykładni tego przepisu należy kierować się także treścią art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów (w tym prywatnych), których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, iż przedmiotem udostępnienia w trybie u.d.i.p. są umowy dzierżawy nieruchomości należących do podmiotów publicznych, dotyczą one bowiem gospodarowania posiadanym przez te podmioty mieniem komunalnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., I OSK 1227/16). Podkreślić należy, iż u.d.i.p. nie określa jakie warunki formalne winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie do k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.pa., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, Lex nr 604186, wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 11/14, Lex nr 1531625). Warunek ten niewątpliwie w niniejszej sprawie jest spełniony. Nie jest też konieczne wskazanie, iż wniosek składany w trybie u.d.i.p., czy też określenie, iż jest to wniosek o informację publiczną. W kontekście powyższych uwag wadliwe było zakwalifikowanie przez organ wniosku skarżących, jako złożonego w trybie art. 241 i nast. k.p.a., a tym samym nie mógł mieć zastosowania termin miesięczny określony w art. 237 § 1 w zw. z art. 244 § 1 k.p.a., lecz termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przy czym organ nie powoływał się na żadne okoliczności wynikające z art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. uzasadniające przedłużenie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie rozpoznanie wniosku nie nastąpiło w terminie 14 dni. Wniosek skarżących wpłynął bowiem do organu w dniu 5 czerwca 2018 r., tym samym odpowiedź powinna zostać udzielona nie później niż 19 czerwca 2018 r. Organ udzielił odpowiedzi na pierwsze pytanie wniosku w dniu 15 czerwca 2018 r., natomiast odpowiedź na drugie pytanie nastąpiła już po złożeniu przez skarżących skargi w dniu 20 czerwca 2018 r. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wskazanym w u.d.i.p. Tym samym Burmistrz, jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowiącego organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), zobowiązany udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. Przy czym – co należy wyraźnie podkreślić - niniejsze postępowanie, w którym weryfikowany jest zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie służy ocenie prawdziwości oświadczeń zawartych w odpowiedzi na wniosek o dostęp do owych informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2015 r., II SAB/Łd 161/15, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 588/16). Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżących już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżących (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż natychmiast po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących. Ponadto opóźnienie było jednodniowe i spowodowane wadliwą kwalifikacją wniosku skarżących. Nie było to zatem celowe działanie, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu na rozprawę w wysokości 100 zł.