II SAB/Go 60/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z.G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przyznania prawa własności działki postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M.C. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. Z.G. zwróciła się do Starostwa Powiatowego o przyznanie prawa własności działki gruntu o nr ewid. [...] o powierzchni 0,2605 ha, położonej w [...]. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że na działce tej znajdują się budynki pochodzące z gospodarstwa rolnego jej dziadka W.R., które są zamieszkiwane przez nią od 1962 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie o przyznanie prawa własności wskazanej wyżej działki. W uzasadnieniu organ podał, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wymieniona działka należała do gospodarstwa rolnego L. i W.R. – dziadków wnioskodawczyni i oznaczona była nr [...], zaś w 1975 r. otrzymała nr [...]. Następnie w wyniku kolejnych podziałów z działki tej wyodrębniono działkę nr [...] o pow. 0,2605 ha, na której położone są budynki. Decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] sierpnia 1975 r. nr [...] L. i W.R. przekazali gospodarstwo rolne na rzecz Państwa w zamian za zaopatrzenie emerytalne, z wyłączeniem budynków. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] stycznia 1990 r., Nr [...] nastąpiło przeniesienie prawa własności działki [...] na rzecz W.R.. Wobec powyższego, iż prawo własności działki pod budynkami zostało uregulowane, organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie wszczęte z wniosku Z.G. należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła Z.G.. W jego uzasadnieniu podniosła, że E.S. i Z.Ś. posługują się fałszywymi dokumentami, w czym pomaga im Urząd Gminy i ktoś z Sądu Rejonowego. Ponadto podała, iż dotarła do dokumentów, z których wynika, że wymieniona działka wraz z budynkami znajduje się w posiadaniu Skarbu Państwa oraz że ktoś dokonał wpisu w KW w 2007 r. już po śmierci dziadka skarżącej W.R., tj. po dniu [...] czerwca 1985 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 25 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszym postępowaniu występuje bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ponieważ nadal w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] stycznia 1990 r. Nr [...]. Ponadto Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98 wskazujący na zakaz orzekania dwukrotnie w tej samej sprawie (zasada ne bis in idem). Oznacza to, że nie można wszcząć postępowania w sprawie już rozstrzygniętej. Jeżeli natomiast takie postępowanie wszczęto, to należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż zachodziłaby tożsamość sprawy. W powołanym wyroku NSA stwierdził, iż "dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy". Według organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie można było orzec ponownie w przedmiocie przyznania prawa własności działki nr [...] o pow. 0,2605 ha, położonej we wsi [...], gdyż decyzja taka naruszałaby przepis art. 16 § 1 k.p.a. i wypełniała przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo więc zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Z.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] sierpnia 2010 r. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o przyznanie prawa własności działki W uzasadnieniu skargi podała, iż do dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło wskazanego wyżej odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Konieczność odrzucenia skargi wynikała zdaniem Kolegium z faktu niewyczerpania przez skarżącą przed jej wniesieniem środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając wniosek o ewentualne oddalenie skargi Kolegium podniosło natomiast, iż w związku z dużą ilością spraw, które wpłynęły do tego organu, nie było możliwości załatwienia opisanej sprawy w ustawowym terminie wymienionym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie Kolegium poinformowało, iż decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], odwołanie Z.G. zostało rozpatrzone. Wniesienie skargi na bezczynność rozminęło się zatem z rozpatrzeniem sprawy przez organ, wobec czego nie można uznać, że Kolegium pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Postępowanie sądowe należało umorzyć. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) p.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści powyższego przepisu wynika a contrario, że wykonanie przez organ tego obowiązku wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy wydanie aktu lub dokonanie czynności nastąpiło z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517). W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 467). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku skargi na bezczynność organu, gdy określony akt lub czynność zostały dokonane po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, jak również wcześniejsze postanowienia NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99, LEX nr 54517; WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2004 r., II SAB/Gd 153/02, LEX nr 220349, z 29 października 2004 r., II SAB/Gd 26/03, LEX nr 299473 oraz z 13 lutego 2008 r., II SAB/Gd 38/07, LEX nr 401785; WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2006 r., I SAB/Ol 3/06, LEX nr 237485). Odnosząc się do wniosku Kolegium o odrzucenie skargi z uwagi na nie wyczerpanie przez skarżącą przed jej wniesieniem środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że w przypadku bezczynności naczelnych organów administracji publicznej oraz samorządowych kolegiów odwoławczych działających w drugiej instancji w przedmiocie wydania decyzji, stronie przysługuje skarga wprost do sądu administracyjnego bez uprzedniego wnoszenia zażalenia czy wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Wynika to z faktu, iż zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (którego uprzednie wniesienie jest co do zasady warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu) służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym zdaniem strony w bezczynności. W przypadku jednak, gdy w bezczynności pozostaje – jak w niniejszej sprawie – samorządowe kolegium odwoławcze lub minister, to wówczas tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem wszakże, że jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewiduje, jak zaznaczono, taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do samorządowych kolegiów odwoławczych – które są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – Kodeks nie przewiduje takiego organu. Jednocześnie w art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, tzn. gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to natomiast skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 6 lipca 2006 r., I OSK 480/06, LEX nr 188512. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wymienione w pkt 1 i 2 wskazanego przepisu. W świetle powyższych okoliczności sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).