II SAB/Go 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.J. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. P.J. zwrócił się do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w siedemnastu zestawach, każdy po kilkadziesiąt pytań różnej treści. Podał, iż pytania te kieruje w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie odpowiedział P.J., iż nie ustosunkuje się do przedstawionych pytań. Analiza ich treści, formy i ilości wskazuje zdaniem organu, że prawdziwym celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie niezbędnej informacji publicznej, lecz utrudnienie pracy Sądu i swoista zabawa z instytucją. Dodatkowo treść pytań wskazuje na niepoważny charakter korespondencji. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że działania P.J. służą interesowi publicznemu. Nie ma też uzasadnienia dla ochrony prawnej takiej działalności. Dodatkowo wskazał, że w ostatnim czasie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęło kilkaset skarg P.J. dotyczących informacji publicznej, a w latach 2004-2006 złożył do Sądu kilkanaście wniosków, w których pojawiły się zestawy pytań identyczne z przesłanymi wraz z pismem z dnia [...] marca 2009 r. Takie działanie nosi cechy nadużycia prawa i stąd nie może zasługiwać na ochronę prawną, a nadto nie może angażować środków z budżetu Państwa, który jest wypracowany przez ogół obywateli i musi być wykorzystywany w sposób racjonalny. Z powyższych względów pismo P.J. organ pozostawił bez dalszego biegu. W odpowiedzi P.J. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji na przedstawione pytania w sposób zgodny z treścią i intencją wnioskodawcy. Uzasadniając skargę podał, iż organ nie tylko znalazł się w zwłoce w związku z udzieleniem informacji, ale nie podał również przyczyn tej zwłoki i nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, gdyby zachodziła taka potrzeba. Pisma z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nie można bowiem uznać za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Dodał nadto, iż celem skarżącego nie jest ochrona własnych uprawnień w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz próba zmuszenia organu do udzielania odpowiedzi na niedorzeczne pytania, nierzadko o lekceważącej czy obraźliwej treści, nie mającej nic wspólnego z działalnością Sądu. Zestawy pytań identyczne z załączonymi do wniosku skarżący kierował już wielokrotnie do innych instytucji, w tym kilka lat wcześniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem organu ocena niniejszej sprawy wymaga sięgnięcia do zasad funkcjonalnej wykładni prawa do informacji publicznej czyli wskazania na cel ustanowienia tego prawa. Prawo do informacji nie było nigdy gwarantem ochrony jednostkowych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz wiązało się zawsze z interesem ogólnym – dobrem publicznym, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, jawności administracji itp. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, iż prawo do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Tymczasem P.J. nadużywa tego prawa, gdyż jego celem jest wyłącznie próba przysporzenia Sądowi pracy i prowadzenie z tą instytucją swego rodzaju gry i zabawy, o czym świadczy treść uzasadnienia chęci posiadania informacji w zakresie obejmującym zadane pytania. Nadto korespondencja ze skarżącym obciąża środki budżetowe i utrudnia sytuację innych obywateli, którzy liczą na rozpoznawanie ich spraw w możliwie szybkich terminach. W ocenie organu wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. nie ma nic wspólnego z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Ustawodawca nadał zatem temu pojęciu bardzo szerokie znaczenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądem doktryny, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., II SAB/Wa 167/05, LEX nr 213423). O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przywołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Tego rodzaju regulacja jest istotna z punktu widzenia podmiotu żądającego informacji, stanowi bowiem ułatwienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia przewidzianego w ustawie. Analizując treść pojęcia "sprawa publiczna" nie można pominąć art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który prawo do informacji wiąże z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podmiot żądający udzielenia informacji publicznej powinien określić we wniosku rodzaj informacji, jaki chce uzyskać. Konkretne żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy chodzi o informacje o sprawach publicznych. W rozpoznawanej sprawie skarżący zażądał informacji, których nie można było zakwalifikować jako informacji o sprawach publicznych. Zarówno forma jak i treść pisma skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. skierowanego do Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nakazują stwierdzić, że nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Świadczą o tym chociażby pierwsze pytania zawarte w zestawie dołączonym do wniosku, mianowicie pytania typu: "Kto z pracowników urodził się zmęczony i żyje by odpoczywać", "Jakie były u was przypadki za ostatnie 100 lat, że nadmiar odpoczynku doprowadził do nieuleczalnej choroby czy nawet śmierci", "W jakie dni ogarnia i kogo imiennie ochota do pracy by w następstwie usiąść i poczekać, aż ta ochota bezpowrotnie przeminie", "Kto z pracowników nie orientuje się, że nie jest realistą w swej pracy i toleruje dzikie, nieuzasadnione spekulacje myślowe i stosuje praktycznie". Zaznaczyć trzeba, że skarżący będąc autorem pisma zdecydował o jego treści, a w konsekwencji sprawił, że zawarte na wstępie pytania – przytoczone wyżej – zdyskwalifikowały wniosek w całości. Skarżący nadając pismu tylko zewnętrzne pozory wniosku o udzielenie informacji publicznej nie mógł oczekiwać, że będzie on załatwiony w trybie powołanej ustawy, skoro w swej istocie nie dotyczy informacji o sprawach publicznych. Podnieść trzeba, że gdyby skarżący rzeczywiście chciał skorzystać z prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej, to nadałby swojemu wnioskowi inną treść, kierując się chociażby katalogiem źródeł i rodzajów informacji publicznej podanym w art. 6 cyt. ustawy, przy uwzględnieniu dodatkowo tego, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne są powołane zasadniczo do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W okolicznościach konkretnej sprawy nie było rzeczą Prezesa Sądu, jako adresata pisma, dokonywanie selekcji pytań, skoro sam skarżący nie dołożył najmniejszej staranności, aby wniosek ograniczyć do informacji o sprawach publicznych. Słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, iż skarżący domaga się odpowiedzi na pytania niedorzeczne, nierzadko o lekceważącej czy obraźliwej treści, nie mające nic wspólnego z działalnością Sądu. W rezultacie należało uznać, że żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą. W konsekwencji pismo skarżącego nie podlegało rozpoznaniu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, iż w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy – istnieje podmiot zobowiązany. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko takie wyrażono m. in. w wyrokach NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 i sygn. akt II SAB 289/02 i NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02; postanowieniu NSA z 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 815/08; wyroku NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06; wyroku NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07; wyroku NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 873/08; oraz Ustawie o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 39, 103, 113. Niezależnie od względów wyżej omówionych warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, iż nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149). Rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób też pominąć faktu ogromnej liczby spraw wszczynanych przez P.J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Przykładowo w okresie od [...] października 2008 r. do [...] marca 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie 226 skarg na bezczynność rozmaitych organów oraz 40 wniosków o wymierzenie grzywny (informacja za postanowieniem NSA z 8 czerwca 2009 r., I OZ 596/09). W okresie [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r. liczba spraw wniesionych przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sięgnęła już ogółem 408 skarg i wniosków (postanowienie NSA z 8 czerwca 2009 r., I OZ 600/09), przy czym tego typu zachowania skarżącego mają miejsce od wielu lat. Okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez skarżącego istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź celowego nadużywania prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom. Reasumując, trzeba stwierdzić, że o bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Innymi słowy w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ pozostaje w zwłoce. Skoro brak było podstaw do nadania pismu skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. biegu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to brak jest również podstaw do przyjęcia, iż Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie odpowiadając na pytania zawarte w piśmie, pozostaje w bezczynności. Skarżący otrzymał odpowiedź, iż jego pismo nie zostanie rozpatrzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy to uznać za wystarczającą reakcję ze strony organu. W świetle powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.