II SAB/Go 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. na przewlekłość postępowania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S sp. z o.o. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S Sp. z o. o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określanego dalej jako Dyrektor OW ARiMR) w przedmiocie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (zw. z decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014). Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Kierownik BP ARiMR) odmówił skarżącej Spółce przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Od powyższej decyzji skarżąca Spółka, w dniu 20 kwietnia 2015 r., wniosła odwołanie. Akta sprawy wraz z odwołaniem wpłynęły do organu II instancji w dniu 5 maja 2015 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR zawiadomił skarżącą, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, zaś termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 14 sierpnia 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak również ze względu na stan prawny wymagający starannej wykładni przepisów prawa. Jednocześnie organ poinformował skarżącą Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. W dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki P.M. złożył w siedzibie organu oświadczenie, że zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym. Wskazał jednocześnie, że akta sprawy od ostatniego wglądu w dniu 14 kwietnia 2015 r. nie zawierają odzwierciedlenia żadnych czynności dowodowych, a z inicjatywy organu sporządzone zostały jedynie pisma o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. S Spółka z o. o. wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 263 ze zm.), zażalenie na niezałatwienie spraw w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowań odwoławczych, m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Następnie w dnia 2 sierpnia 2015 r. skarżąca Spółka wniosła obszerne pismo, w którym zajęła stanowisko co do złożonych wniosków dowodowych oraz przedstawiła rozbudowaną argumentację prawną przeciwko stanowisku zawartemu w zaskarżonej decyzji, a w szczególności błędnej rekonstrukcji stanu faktycznego, bezzasadnego odrzucenia wniosków dowodowych, braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podniosła zastrzeżenia dotyczące błędnej definicji pojęcia rolnika oraz bezzasadne zastosowanie wykładni rozszerzającej pojęcia "sztucznego stworzenia warunków" wymaganych do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przy czym decyzja ta została nadana do skarżącej Spółki w urzędzie pocztowym w dniu 24 sierpnia 2015 r., a odebrana przez adresata w dniu 27 sierpnia 2015 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zażalenie skarżącej Spółki na bezczynność Dyrektora OR ARiMR w związku z nierozpatrzeniem przez ten organ odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. za nieuzasadnione. W dniu 31 sierpnia 2015 r. S Spółka z o. o. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora OR ARiMR m.in. w sprawie dotyczącej odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR o nr [...], tj. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Skarżąca wniosła jednocześnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) oraz orzeczenie o przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Na wstępie uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że wyczerpała drogę administracyjną na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez organ składając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia do Prezes ARiMR. W ocenie skarżącej w informacjach przesłanych o przewidywanych terminach zakończenia spraw pojawiają się enigmatyczne określenia przyczyn zwłoki: "z uwagi na złożony faktyczny stan sprawy, wymagający szczególnie starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego", z których strona w żaden sposób nie może uzyskać informacji o rzeczywistych przyczynach przewlekłości postępowań. Tym bardziej, że akta sprawy stoją w oczywistej sprzeczności do informacji organu, gdyż w aktach nie ma od kilku miesięcy śladu nawet jednej czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zaznaczyła, że obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, które musi być konkretne, a nie podane na wysokim poziomie ogólności i dowolności oraz musi być poparte stosownymi dokumentami w aktach konkretnych spraw. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że informował wnioskodawcę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy. Wobec czego nie można mówić o przewlekłości postępowania odwoławczego. Organ zaznaczył również, że podejmowane przez niego czynności, tj. przesłuchanie świadków w tym członka zarządu skarżącej spółki, są istotne zarówno dla merytorycznego załatwienia sprawy, jak również nie można im przypisać pozornego charakteru. Organ podkreślił, że realizując zasadę praworządności oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Nadto organ podkreślił, iż w uzasadnieniu odwołania strona wniosła o przesłuchanie świadków na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej przez Spółkę. Wobec powyższego Dyrektor OR ARiMR podjął czynności mające na celu przesłuchanie świadków oraz prezesa zarządu S sp. z o. o. zgodnie z żądaniem strony. Organ stwierdził również, że podejmował czynności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co więcej wynikały one (częściowo) z wniosków złożonych przez samego skarżącego. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca Spółka wskazała, że podtrzymuje zarzuty oraz wnioski podniesione w skardze, domagając się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do treści odpowiedzi na skargę wskazała, że jej tezy i argumenty nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Nie do zaakceptowania jest również fakt nieprzeprowadzenia przez organ żadnej czynności postępowania nie tylko w terminie 2 miesięcy zastrzeżonym dla zakończenia postępowania odwoławczego w całości, ale także w okresie 4 miesięcy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ traktuje sprawę za skomplikowaną, to tym bardziej powinien czynności procesowe koncentrować i zintensyfikować oraz przewidzieć zawczasu rozpoczęcie procedowania w sprawie poprzez podjęcie koniecznych czynności bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia poddany tak rozumianej kontroli Sądu stanowiło zarzucone w skardze przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora OR ARiMR postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej Spółki na decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Na wstępie zbadać należało, czy skarga złożona przez skarżącą Spółkę spełniła niezbędne wymogi formalne umożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia. Niewątpliwie skarżąca w rozpoznawanej sprawie dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi, składając w piśmie z dnia 23 lipca 2015 r. (k. 25 akt sądowych) do Prezesa ARiMR zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Dyrektor OR ARiMR powyższego postępowania. Nadto znajduje to potwierdzenie w treści postanowienia Prezesa ARiMR z dnia 3 września 2015 r. uznającego powyższe zażalenie za nieuzasadnione. W dalszej kolejności należało rozważyć, czy jest możliwie złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie już po zakończeniu postępowania, którego dotyczy skarga. Zważyć bowiem należy, iż w niniejszej sprawie skarga z dnia [...] sierpnia 2015 r. na przewlekłość postępowania została złożona w dniu 1 września 2015 r. (data nadania), natomiast decyzja rozpoznająca odwołanie została wydana w dniu [...] sierpnia 2015 r., przy czym nadana została w dniu 24 sierpnia 2015 r. i odebrana przez skarżącą w dniu 27 sierpnia 2015 r. W orzecznictwie – po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) – ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 819/13, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Sąd podziela w całej rozciągłości powyższe stanowisko i zawartą w powołanych orzeczeniach argumentację. Stanowisko to jest aktualne również na gruncie obowiązujących przepisów, wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. poz. 658, (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15). Aby wyjaśnić przyczyny, które legły u postaw wydanego w przedmiotowej sprawie orzeczenia, niezbędne jest wcześniejsze wyjaśnienie dwóch pojęć, o których mowa w powołanym art. 149 p.p.s.a. tj. "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Definicję obu pojęć ukształtowała judykatura oraz piśmiennictwo. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do p.p.s.a. wprowadzona wspominaną powyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie (art. 35 k.p.a.) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13). Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Po przybliżeniu pojęć "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowania" należało rozważyć, czy Sąd jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Zdaniem Sądu wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14) . W rozpoznawanej skardze strona skarżąca wniosła co prawda o stwierdzenie "przewlekłości prowadzonego postępowania", jednakże w kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" Sąd na tle ustalonego stanu faktycznego uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności w kontrolowanej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 21 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U z 2013 r., poz. 173 ze zm. – określanej dalej jak u.w.r.o.w.) odwołanie od decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie wraz z aktami wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 5 maja 2015 r. i w terminie wskazanym w powołanym art. 21 ust. 4 pkt 1 u.w.r.o.w. nie została wydana ani decyzja kończąca postępowania, ani też zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Zawiadomienie to zostało wystosowane dopiero w dniu 15 lipca 2015 r. i wyznaczono w nim nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 14 sierpnia 2015 r. (stronie doręczno powyższe pismo w dniu 20 lipca 2015 r.). Z przedłożonych akt administracyjnych ani też z uzasadnienia decyzji rozpoznającej odwołanie nie wynika, aby były w toku postępowania przed organem II instancji były do dnia 15 lipca 2015 r. podejmowane jakiekolwiek czynności, zwłaszcza czynności dowodowe, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Zresztą same daty zawarte w tej odpowiedzi wskazują, iż czynności te były podejmowane w innym postępowaniu z udziałem skarżącej Spółki. Stad też należało uznać, iż Dyrektor OR ARiMR nie wydając w terminie 2 miesięcy decyzji i nie podejmując jakichkolwiek czynności popadł – uwzględniając regulację zawartą w art. 57 § 4 k.p.a. – w dniu 7 lipca 2015 r. w bezczynność. Podkreślić ponadto należy, iż wprawdzie organ II instancji w dniu [...] sierpnia 2015 r. formalnie wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, zachowując termin wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2015 r., jednakże została ona wysłana stronie dopiero w dniu 24 sierpnia 2015 r., o czym świadczy data stempla placówki nadawczej na zwrotnym poświadczeniu odbioru. W kontekście powyższej okoliczności należy podkreślić, iż decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym, będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FSP 10/00 (ONSA 2001, nr 5, poz. 56) wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Z kolei w uchwale NSA z dnia z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08 (ONSA WSA 2009, nr 1, poz. 1) przypomniano, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w zw. z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie (podjęcie przez organ) decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. W kontekście przytoczonych poglądów i ustalonych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zakończenie postępowania odwoławczego nie nastąpiło zatem w dacie [...] sierpnia 2015 r. Z perspektywy przedmiotu rozpoznawanej skargi, jakim pozostawała bezczynność, można stwierdzić, iż stan ten ustał po stronie organu z momentem podjęcia czynności materialno-technicznej wyekspediowania decyzji do stron postępowania celem doręczenia i wywołania skutków prawnych – co nastąpiło dopiero 24 sierpnia 2015 r. W świetle powyższych okoliczności uznać należało, iż organ pozostawał w bezczynności w okresach 7 - 15 lipca 2015 r. oraz 15 - 24 sierpnia 2015 r. Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż Dyrektor OR ARiMR w kontrolowanej sprawie dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa uznawane jest w orzecznictwie za postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy Sąd uwzględnił, iż w zachowaniu organu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą. W szczególności Sąd wziął pod uwagę, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie było znaczące, a ponadto niewątpliwie sprawa miała bardzo skomplikowany charakter. Powyższe okoliczności zdecydowały również o nieuwzględnieniu wniosków skarżącej Spółki o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a ). W związku z tym w zakresie skarga została oddalona (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego adwokatem w wysokości 240 zł ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).