II SAB/Go 85/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku B. S. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty [...] na rzecz strony skarżącej B. S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r., powołując się na art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 10 ust 1 w związku z art. 13 ust 1 i art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako - udip) B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty [...] w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze skarżąca zawarła wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].06.2024 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu [...].06.2024 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie skanu notatki urzędowej wraz ze zdjęciami z wizji lokalnej dokonanej przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Katastru w dniu [...].05.2024 r. na nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...], której właścicielem jest M. K. Skarżąca podniosła, że organ odpowiedział na jej wniosek pismem z dnia [...].06.2024 r., jednak pismo to jest wybiegiem organu w celu uchylenia się od udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie ulega wątpliwości, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, tym samym organ powinien wydać żądaną informację bądź też wydać decyzję zgodnie z treścią art.16 pkt 1 Ustawy u.d.i.p. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nie można przyjąć, że pismo organu z dnia [...].06.2024 r. jest rozstrzygnięciem jej wniosku. W ocenie skarżącej żądana informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu przepisów udip, a organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu jej wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. Organ w swoim piśmie nie wskazał sygnatury akt jakiegokolwiek postępowania, którego przepisy określałyby odmienne zasady i tryb dostępu do informacji wyłączając tym samym zastosowanie ustawy udip. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2024 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek B. S. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca powołując się na art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniosła o udostępnienie skanu notatki urzędowej wraz ze zdjęciami z "wizji lokalnej" dokonanej przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Katastru w dniu [...].05.2024 r. na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...], której właścicielem jest M. K. Wskazała, aby skan dokumentów przesłać na Jej adres e-mailowy. W odpowiedzi na wniosek organ skierował pismo, w którym podał, że "zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2024 r., poz. 572) tylko strony postępowania mają wgląd do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów..." Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w powyższej sprawie nie toczyło się i nie toczy żadne postępowanie administracyjne na wniosek M. K. czy też B. S. lub z urzędu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym zachowaniem organu, nie ma również znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony poprzez udostępnienie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo przez pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania, a jednocześnie spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udostępnienia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016). W sytuacji gdy organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest w jej posiadaniu, właściwym tokiem postępowania jest wskazanie wnioskodawcy organu będącego w posiadaniu danej informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić organowi bezczynność. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Nie jest w sprawie sporne, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jeżeli chodzi o stronę przedmiotową żądania wskazać należy, że jak o tym stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Informacją publiczną, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dodać jeszcze należy, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na jej adres elektroniczny skanu notatki urzędowej wraz ze zdjęciami z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Katastru w dniu [...].05.2024 r. na nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...], której właścicielem jest M. K. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 73 § 1 kpa tylko strony postępowania mają wgląd do akt administracyjnych sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Treść powyższego pisma organu sugeruje zatem, że utrwalona notatką urzędową czynność organu została przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, którego skarżąca nie jest stroną, dlatego żądana notatka nie może być jej udostępniona. Jednak treść w.w. pisma pozostaje w sprzeczności z odpowiedzią na skargę w której organ stwierdził, że w powyższej sprawie nie toczyło się i nie toczy żadne postępowanie administracyjne na wniosek M. K., czy też B. S. lub z urzędu. Wskazać zatem należy, że z okoliczności sprawy wynika iż pismo organu z dnia [...] czerwca 2024 r. nie stanowi załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym organ nie wskazał przyczyn przyjętego stanowiska w sprawie, w tym nie wyjaśnił zasadniczej kwestii - czy w jego ocenie żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Ponownie wskazać należy, że w sytuacji stwierdzenia, że żądana informacja jest informacja publiczną, a organ jest w jej posiadaniu formą załatwienia wniosku jest czynność materialno - techniczna polegająca na jej udostępnieniu (z zastrzeżeniem informacji publicznej, która została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych - por. art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też odmowa jej udostępnienia, która przybiera postać decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji stwierdzenia, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej, bądź żądana informacja nie jest informacją publiczną formą załatwienia wniosku jest zwykłe pismo, w którym organ przedstawia i uzasadnia swoje stanowisko w sprawie. W analizowanej sprawie, jak już wyżej zauważono, z całości akt sprawy, w tym z pisma organu z dnia [...] czerwca 2024 r. nie wynikają przesłanki sposobu procedowania organu. Na marginesie dodać należy, że zgodnie ze ukształtowaną linią orzeczniczą akta sprawy administracyjnej jako całokształt nie stanowią informacji publicznej, wobec czego żądanie udostępnienia całości akt sprawy nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. (patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2957/15). Taki pogląd opiera się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, w której stwierdzono, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta sprawy administracyjnej jako całokształt nie stanowią informacji publicznej. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że udostępnieniu podlegają jedynie pewnego rodzaju dokumenty czy informacje zawarte w aktach sprawy, a nie akta jako całość. Zgodnie bowiem z poglądami judykatury uznanie, że akta sądowe lub administracyjne jako zbiór pewnych dokumentów czy informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji w sytuacji, gdy wnioskodawca chce uzyskać jedynie ich skonkretyzowaną część, którą może wskazać i określić we wniosku. Warunkiem udostępnienia informacji jest w takim wypadku skonkretyzowanie wniosku. W konsekwencji, wniosek powinien zostać rozpatrzony merytorycznie, skoro pozwala zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14 i 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2057/14). Przenosząc powyższe uwagi na tło badanej sprawy zauważyć należy, że wniosek strony nie dotyczył całości akt sprawy administracyjnej lecz konkretnego dokumentu wytworzonego przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Katastru. Jeszcze raz należy przypomnieć, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie (wraz z ograniczeniami w tym zakresie). Żądanie określone we wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. spełnia warunki, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 (lit. a) u.d.i.p. Skoro przedmiotowy wniosek w całości dotyczył kwestii objętych regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w związku z tym organ zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku w sposób zgodny z tą ustawą. Natomiast inną kwestią jest ocena, w konkretnych okolicznościach sprawy, umożliwienia dostępu do niektórych danych w nich zawartych, a zatem zakresu udostępniania żądanej informacji. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie, tj. czy np. dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 i 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1974/16). W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, Starosta [...] w terminie ustawowo określonym nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2024 r. Organ wprawdzie zareagował w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. na ten wniosek, ale uczynił to wadliwie, w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i obwiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze stwierdzoną bezczynność Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała rażącego charakteru. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego, gdyż okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź wynikało z lekceważącego stosunku do norm prawa. Akta sprawy wskazują natomiast, że bezczynność organu była skutkiem błędnej interpretacji stanu prawnego sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...] zł, orzeczono w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.