II SAB/Go 88/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej C. W. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej C. W. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] r. C. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: – skanów wszystkich faktur VAT za okres od dnia [...] r. do dnia złożenia wniosku, dotyczących sprawowania opieki weterynaryjnej na zlecenie Gminy; – skanów dotyczących tego, kto w okresie od dnia [...] r. do dnia złożenia wniosku, sprawował opiekę weterynaryjną nad zwierzętami; – skanów dokumentów dotyczących powierzenia sprawowania opieki weterynaryjnej lekarzowi weterynarii w okresie od dnia [...] r. do dnia złożenia wniosku (np. umowy zlecenia, umowy o pracę itd.); – skanów faktur za okres od dnia [...] r. do dnia złożenia wniosku dotyczących zakupu pokarmu dla zwierząt znajdujących się pod opieką Gminy; – skanów wszystkich zaświadczeń o szczepieniu zwierząt znajdujących się pod opieką gminy w okresie od dnia [...] r. do dnia złożenia wniosku. Strona wskazała jako podstawę prawną wniosku art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako u.d.i.p.), zaznaczając, że domaga się udostępnienia powyższych informacji przez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany przez nią adres mailowy. W piśmie z [...] r. C. W. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez przez nieudostępnienie informacji publicznej "na wniosek z dnia [...] r."; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi, a tym samym braku decyzji odmownej oraz powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] r., przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że złożyła do organu opisany na wstępie wniosek, jednakże adresat: – nie zawiadomił jej o braku możliwości udostępniania informacji zgodnie z wnioskiem, ze względu na brak dysponowania odpowiednimi środkami technicznymi, – nie wskazał na konieczność uiszczenia opłaty na poczet kosztów związanych udostępnieniem informacji związanych z przekształceniem w formę wskazaną we wniosku lub też wynikających z wnioskowanego sposobu przekazania, – nie określił zaleceń zmiany wniosku co do sposobu lub formy przekazania informacji publicznej, przez co należy twierdzić, iż te okoliczności nie wystąpiły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że "nie dostrzega podstaw do uwzględnienia skargi w całości umożliwiających samokontrolę". Ponadto podniósł, że po analizie dokumentacji, a także elektronicznych skrzynek odbiorczych, stwierdził, iż takie podanie nigdy do Urzędu Gminy [...] nie wpłynęło. Ponadto organ nie otrzymał w tej sprawie ponaglenia, czy też postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania ponaglenia. W ocenie organu brak jest podstaw do postawienia mu zarzutu pozostawania w bezczynności, gdy nie prowadzi on żadnego postępowania pozostającego w związku z zarzutem. Wójt oświadczył, że aby można było przyjąć, że dany organ administracji właściwy do rozpatrzenia sprawy kończącej się wydaniem decyzji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, w sprawie tej musi się toczyć postępowanie administracyjne. Ponadto zdaniem organu dopuszczalność skargi na bezczynność organu uwarunkowana jest wcześniejszym złożeniem ponaglenia, co jak wskazywano wcześniej nie nastąpiło. Pismem z [...] r. skarżąca podtrzymała skargę, wskazując że organ nadal pozostaje w bezczynności, bowiem nawet po wniesieniu skargi nie podjął próby udzielenia odpowiedzi na jej wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącej dopuścił się Wójt Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie udzielając w żaden sposób odpowiedzi na opisany na wstępie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z [...] r. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji, tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków jak opisany na wstępie określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Wójt Gminy [...] jako organ władzy publicznej, w rozumieniu art. 163 i nast. Konstytucji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżąceej z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02,M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Mając na uwadze powyższe – w ocenie Sądu - niewątpliwie informacje, których skarżąca się domagała w swym wniosku z [...] r., jako odnoszące się do realizacji zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wynikające z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1582) oraz kosztów (wydatków) z tym związanych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. Wniosek skarżącej złożony został za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] r. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny, jest skutecznym sposobem złożenia wniosku o informację publiczną. Nie jest zatem wymagane, aby wnioski o udzielenie informacji publicznej kierowane były drogą elektroniczną jedynie w ramach epuap (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wniosek skarżącej został skierowany na oficjalny adres e-mail organu ([...]) podany na stronie BIP ([...]). Dla wykazania tej okoliczności wystarczający był wydruk z poczty elektronicznej (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2018 r., akt I OSK 380/18; z 6 marca 2018 r., I OSK 2577/17; z 8 czerwca 2017 r., I OSK 344/17), co skarżąca uczyniła dołączając go skargi. Natomiast organ w żaden sposób nie udowodnił ani też nawet nie uprawdopodobnił, że taki wniosek nie dotarł do niego. W orzecznictwie podkreśla się, iż podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej winny tak organizować obsługę techniczną poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej), nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Zadaniem organu jest bieżące nadzorowanie i selekcjonowanie napływającej korespondencji, w tym także poczty elektronicznej. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. , I OSK 3397/18 i przywołane tam orzecznictwo). Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na ugruntowane i dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1622/19 wraz z licznie przywoływanym tam orzecznictwem). Skoro więc skarżąca załączyła do akt, niebudzący wątpliwości Sądu, wydruk potwierdzający nadanie przez nią wniosku do organu na prawidłowy adres opublikowany na oficjalnej stronie internetowej organu, twierdzenia organu niepoparte żadnymi dowodami, że nie otrzymał tego wniosku nie mogły zostać uwzględnione. W związku z tym, że organ nie udzielił informacji w terminie 14 dni, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to tym samym dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Organ nie uczynił zadość temu obowiązkowi również po upływie tego terminu. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącej nie wynikało ze złej woli organu, lecz błędnej oceny zaistniałej sytuacji i braku wprowadzenia prawidłowych procedur w zakresie obsługi skrzynki elektronicznej. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Koszty te sprowadzają się do: - wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika, określonego w wysokości 480 zł, zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).