II SAB/Go 90/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.). postanawia: odrzucić skargę. W dniu 15 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, przekazana w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) skarga S.K.. W toku czynności wstępnych Sąd dwukrotnie zwracał się do wyznaczonego w ramach przyznanej postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 90/14 pomocy prawnej pełnomocnika radcy prawnego P.G. o uzupełnienie braków formalnych skargi poprzez oznaczenie jej przedmiotu. Z kierowanych przez stronę i pełnomocnika do Sądu pism nie sposób było określić przedmiotu skargi wniesionej przez S.K. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. W oparciu o ostatnie zarządzenie z dnia 4 listopada 2014 r. wezwano pełnomocnika uzupełnienia braków skargi, w terminie 7 dni, przez sprecyzowanie jej przedmiotu zgodnie z treścią art. 46 § 1 i art. 57 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – w tym wskazanie czy złożona przez S.K. skarga z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Go 90/14 dotyczy strony bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.) lub bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie wszczęcia konkretnego (sprecyzowanego) postępowania nadzorczego wobec zakończonego postępowania Burmistrza w sprawie rozgraniczenia, z jednoczesnym wskazaniem wniosku strony, w którym kierowała ona takie żądanie do organu oraz powołaniem podstawy prawnej dla prowadzenia tego postępowania, pod rygorem odrzucenia skargi ( art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie radca prawny P.G. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując na zapoznanie się ze stanowiskiem skarżącej, wyjaśnił, że postępowanie w sprawie II SAB/Go 90/14 dotyczy przede wszystkim skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014r (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.). Wyjaśnił, że powinno ono dotyczyć także niepodjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o aktualnej powierzchni działek nr [...] wchodzących w skład nieruchomości gruntowej - zapisanej w księdze wieczystej [...], powierzchnia tych trzech działek to 9,7000 ha. wg stanu na dzień [...] października 2014r., nie wyznaczenia granic działki, tj. braku stosownych znaków granicznych odnośnie działki [...] lub też ich usunięcie oraz ciągłe naruszenie granic działki, zatarcie tych granic i zmiana stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe zakwalifikowano niniejszą skargę jako skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Zakres kontroli sądowej precyzuje także przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w tych przypadkach, co do których organ administracji publicznej zobowiązany jest orzec w jednej z form określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem zobowiązany jest rozstrzygnąć indywidualną sprawę z zakresu prawa administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia (wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia (wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) lub w drodze wydania innego niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W związku z tym, że w swoich pismach skarżąca wskazuje na wiele elementów, w tym nieprawidłowości postępowania Burmistrza w sprawie rozgraniczenia zakończonego decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, czynności uprawnionego geodety M.H., postępowanie starosty jako organu odpowiedzialnego za prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nadto podnoszone zarzuty są niesprecyzowane i nie sposób odnosząc jej oświadczenia do obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie określić treści żądania kierowanego do Sądu, podjęto czynności zmierzające do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej sprecyzowanie. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2010 r., I OSK 1523/10, LEX nr 741558). W wyniku pierwszego wezwania pełnomocnika strony skarżącej, w oparciu o treść pisma z dnia [...] października 2014 r. Sąd ustalił, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Ponownie jednak zarówno z treści pism strony, które wpłynęły do Sądu w dniach 20 października 2014r., 23 października 2014 r. oraz pisma pełnomocnika, wobec chaotycznej ich treści i niesporecyzowania żądań strony, nie dało się ustalić przedmiotu skarżonej bezczynności. Stanowiło to podstawę do ponownego wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków skargi, w terminie 7 dni, przez sprecyzowanie jej przedmiotu zgodnie z treścią art. 46 § 1 i art. 57 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – w tym wskazanie czy złożona przez S.K. skarga z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Go 90/14 dotyczy strony bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. ( dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.) lub bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie wszczęcia konkretnego (sprecyzowanego) postępowania nadzorczego wobec zakończonego postępowania Burmistrza w sprawie rozgraniczenia, z jednoczesnym wskazaniem wniosku strony, w którym kierowała ona takie żądanie do organu oraz powołaniem podstawy prawnej dla prowadzenia tego postępowania, pod rygorem odrzucenia skargi ( art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W odpowiedzi na to wezwanie radca prawny P.G. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazując na zapoznanie się ze stanowiskiem skarżącej, wyjaśnił, że postępowanie w sprawie II SAB/Go 90/14 dotyczy przede wszystkim skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014r (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.). Wyjaśnił, że powinno ono dotyczyć także niepodjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o aktualnej powierzchni działek nr [...] wchodzących w skład nieruchomości gruntowej - zapisanej w księdze wieczystej [...], powierzchnia tych trzech działek to 9,7000 ha. wg stanu na dzień [...] października 2014r., nie wyznaczenia granic działki, tj. braku stosownych znaków granicznych odnośnie działki [...] lub też ich usunięcie oraz ciągłe naruszenie granic działki, zatarcie tych granic i zmiana stanu faktycznego. Pełnomocnik sprecyzował jedynie, że nie załatwiono wniosku strony skarżącej z dnia dnia [...] kwietnia 2014r (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.), a także że w odniesieniu do tego wniosku strona składała zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że w odniesieniu do tego postępowania, a więc postępowania dyscyplinarnego, skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, jednak powinna ona zostać zawiadomiona o sposobie załatwienia tego wniosku. W pozostałym zakresie pełnomocnik wskazał zaś na zarzuty strony związane z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczającego oraz prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 65 § 1 k.p.a. nie precyzując, w oparciu o które wnioski skarżącej, postępowanie to miałoby zostać przez organ wszczęte. Podnoszone przez stronę w tym zakresie zarzuty, powtórzone następnie przez pełnomocnika, nie zostały zatem sprecyzowane, w stopniu pozwalającym na ich prawną kwalifikację. Pismo procesowe skierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać sprecyzowane żądanie w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Podkreślić należy, że w istocie nie może to być dowolne żądanie ochrony, lecz jedynie takie, któremu zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny pozostając w granicach ustrojowej właściwości szczególnej może nadać bieg. Wiąże się to z zakresem kompetencji sądu administracyjnego, wyznaczonych przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, w tym rozpatrywanie skarg na decyzje, postanowienia, a także inne akty i czynności, podejmowane w sferze administracji publicznej przez te organy a także skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a sądy kontrolując działalność administracji publicznej w powyższym zakresie, stosować mogą jedynie środki określone w ustawie. Oznacza to, że sądy mogą podejmować jedynie takie czynności procesowe, które przewidziane zostały przepisami prawa. Oceniając zatem pismo skarżącej, kierowane przez nią w toku postępowania sądowego pisma oraz wyjaśnienia pełnomocnika strony skarżącej, pod względem treściowym, należy stwierdzić, że poza wskazaniem, że dotyczy ona bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.), brak jest w tych dokumentach elementów pozwalających na odnalezienie związku żądań tam wymienionych z wskazanym wyżej zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Są one zarazem na tyle wielowątkowe i nieprecyzyjne, że w istocie nie sposób zorientować się w kierunku samego żądania, a nawet jego adresata. Wynika z nich jedynie szerokie spektrum oczekiwań skarżącej, począwszy od czynności podejmowanych w toku postępowania Burmistrza, przez wydane przez niego rozstrzygnięcie tego postępowania, aż po czynności organów różnych szczebli służby geodezyjnej i kartograficznej. Wobec powyższego Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.). W pozostałym zakresie Sąd nie może nadać biegu pozostałym, niewyjaśnionym żądaniom strony. Odnosząc się natomiast do oceny dopuszczalności skargi w powyższym zakresie Sąd stwierdził, iż podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt p.p.s.a. w związku z tym, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżąca kieruje do Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego szereg skarg dotyczących zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy oraz osoby działające z ich upoważnienia, podkreślając naruszenie praworządności lub interesów skarżącej, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Co więcej skarżąca prowadzi z tym organem korespondencję już od kilku lat, podnosząc wciąż na nowo te same zarzuty. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec uprawnionego geodety wskazując na błędy jego postępowania w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza w sprawie rozgraniczenia. Treść pism strony pozwala na zakwalifikowanie ich jako skargi wnoszone w trybie art. 227 k.p.a. W sprawach indywidualnych, w których skarżącej przysługiwałby przymiot strony, stosownie do treści art. 233 zdanie pierwsze k.p.a., mogłyby one stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Jak słusznie jednak pełnomocnik strony skarżącej wskazał, w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H., nie przysługuje jej w tym zakresie przymiot strony. Zgodnie zaś z art. 233 zdanie drugie k.p.a. skarga wniesiona przez osobę, która nie jest stroną postępowania, postępowanie może być wszczęte z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Ocena podstaw wszczęcia tego postępowania w takiej sytuacji pozostawiona jest ocenie organu, wnoszący zaś skargę nie może skutecznie dochodzić jego wszczęcia. Zgodnie z art. 239 k.p.a. organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek powiadomienia strony o podjętych w sprawie czynnościach. Na tą okoliczność zwrócił uwagę również pełnomocnik strony skarżącej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym we wskazanym rozdziale nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Podlega ona załatwieniu w formie czynności materialno – technicznej zgodnie z art. 239 k.p.a., która nie jest decyzją ani postanowieniem, a więc aktami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a także indywidualną interpretacją podatkową ( art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie należy również do kategorii określonej w pkt 4 p.p.s.a., które to akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Z tych względów w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" z art. 221-240 k.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., I OSK 1064/09; postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., l OSK 803/09; postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., l OSK 827.09). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13). Ponieważ zaś rozstrzygnięcie wydane w ramach tego postępowania nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a contrario art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. , kognicji sądu nie będzie podlegać także bezczynność w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.