I SA/Ke 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B.- Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. – Z. z [...]r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla M. Sp. z o.o. w B.-Z.obowiązujących na terenie miasta i gminy B.-Z. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Prokurator Rejonowy w B.-z. (Prokurator, skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej B.-z. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla M. Sp. z o.o. w B.-z. obowiązujących na terenie miasta i gminy Busko-Zdrój. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 5 pkt 1 oraz § 2 ust. 5 pkt 1 zarzucił, że narusza ona przepisy 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016.718 – dalej: u.s.g.), art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017 poz.328) poprzez zawarcie w § 1 ust. 5 pkt 1 i § 2 ust. 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały zapisu zobowiązującego wszystkich użytkowników ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do uiszczenia opłaty przyłączeniowej w wysokości 289,86 zł plus VAT – gdyż zatwierdza opłaty za przyłączenie do sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy obowiązek ten nałożony został bez uprawnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz w imieniu Miasta i Gminy B.-z. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego, organ nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Byt prawny taryfy nie jest uzależniony od zaaprobowania przez Radę Miejską. Zdaniem Gminy, Prokurator dokonał błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków poprzez uznanie, że opłaty za przyłączenie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych są pobierane za podłączenie nieruchomości do sieci oraz, że podłączenie to jest uzależnione od ich uiszczenia. Opłata przyłączeniowa nie jest opłatą za przyłączenie odbiorcy do sieci, lecz ceną usługi. Nie stanowi żadnego obciążenia niezależnego od wykonanych usług i nie może być zaliczona do kategorii danin publicznych, bowiem wierzycielem nie jest podmiot publiczny, czyli gmina, ale spółka prawa handlowego, jaką jest przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne. Na rozprawie pełnomocnik organu zarzucając wniesienie skargi z uchybieniem terminu złożył alternatywny wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) dalej "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej B.-z. podjęta w dniu 25 maja 2017 r. Przepis art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. daje upoważnienie dla prokuratora do wniesienia skargi zakreślając termin do jej wniesienia. Stanowi, że termin do wniesienia skargi wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi; termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Powołane brzmienie przepisu art. 53 ustawy p.p.s.a. - obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935). Przepis ten stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarga została sporządzona przez Prokuratora w dniu 8 grudnia 2017 r. i jak wynika z adnotacji na piśmie przewodnim datowanym 8 grudnia 2017 r. skarga została złożona w dniu 13 grudnia 2017 r., co oznacza, że został przekroczony przez Prokuratora 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 53 § 3 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. Dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi istotne znaczenie ma przesądzenie, czy uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B.-z. ma charakter prawa miejscowego. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Gminę B.-z. wyroku WSA w Kielcach z 25 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 229/17, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, przyjmując przedstawioną w nim argumentację za własną. WSA w Kielcach, odwołując się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1150/16 wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Taryfa zatwierdzana przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Nie można też przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podzielając w pełni to stanowisko jak też zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo w wyroku NSA: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, postanowieniu z 18 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1149/16, postanowieniu WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 837/17, postanowieniu WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 949/17 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), należy stwierdzić, że przedmiotowej uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Należy wyjaśnić, że wskazany w skardze przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Normuje zatem inny, niż zatwierdzenie taryfy, akt organu jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowił podstawy uchwalenia zaskarżonej uchwały. Prokurator był zatem zobowiązany przy wniesieniu przedmiotowej skargi dochować określonego w art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 6 uchwały dniem jej wejścia w życie jest dzień podjęcia - tj. 25 maja 2017 r. W tej sytuacji sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 25 listopada 2017 r. Skarga wniesiona przez Prokuratora datowana jest na dzień 8 grudnia 2017 r. (została złożona w dniu 13 grudnia 2017 r.) – a zatem niewątpliwie z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Przekroczenie przez Prokuratora Rejonowego przewidzianego prawem terminu do wniesienia skargi skutkuje jej odrzuceniem. Z powyższych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Sąd skargę odrzucił.