I SA/Ke 214/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22 w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej (gminnej) poprzez wyłączenie z użytkowania na terenie gminy Pacanów stwierdza nieważność § 1 punktu 21 zaskarżonej uchwały. I SA/Ke 214/23 UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22, na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późniejszymi zmianami), Rada Miejska w Pacanowie po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu w Busku-Zdroju podjęła uchwałę w sprawie pozbawienia kategorii drogi publicznej (gminnej) poprzez wyłączenie z użytkowania na terenie gminy Pacanów. W § 1 pkt 21 uchwały postanowiono, że pozbawia się dotychczasowej kategorii drogi publicznej gminnej poprzez wyłączenie z użytkowania następujące drogi: nr 361091T Żabiec-cz. północna. W uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano, że drogi ww. wymienione nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym M. M. zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie, w jakim powyższa regulacja przewiduje pozbawienie dotychczasowej kategorii drogi publicznej gminnej, drogi nr 361091T Żabiec-cz. północna poprzez wyłączenie jej z użytkowania tj. § 1 pkt 21 uchwały. Zarzucił uchwale rażące naruszenie art. 10 ust 3 ustawy o drogach publicznych, polegające na pozbawieniu drogi publicznej (gminnej) dotychczasowej kategorii poprzez "fikcyjne" wyłączenie jej z użytkowania na terenie gminy. Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 21 oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania skargowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia powyższej uchwały, albowiem jest mieszkańcem gminy P., właścicielem nieruchomości w miejscowości Ż. [...] i codziennym użytkownikiem spornej drogi nr 361091T, stanowiącej jedyną drogę dojazdową do miejsca jego zamieszkania, jak również nieruchomości sąsiednich. Następnie skarżący podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy o drogach publicznych pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, jak nadto wskazuje ust. 3 cytowanego artykułu pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Dotyczyć to winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana np. z powodu wybudowania nowej drogi zastępującej. Podstawy do pozbawienia drogi kategorii nie może stanowić niespełnienie przez drogę parametrów technicznych, określonych w przepisach odrębnych, ani stan techniczny tej drogi i związane z tym koszty jej utrzymania. W obowiązujących przepisach nie znajduje poparcia pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej przy uznaniu jej za drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżącego, ustawa przewiduje możliwość pozbawienia drogi publicznej określonej kategorii, jednak może to nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Wyjątkiem od powyższej zasady jest wyłączenie drogi z użytkowania, które choć nie jest zdefiniowane ustawowo, rozumieć należy jako pozbawienie drogi jej zasadniczej funkcji przypisanej do jej kategorii. Nie sposób jednak uznać, w ocenie strony, że takie wyłączenie drogi z użytkowania możliwe jest w każdej sytuacji, a zależy jedynie od woli organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazany przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dana droga publiczna określonej kategorii nadal ma mieć status drogi publicznej, jednak kategoria drogi ma ulec zmianie lub gdy droga dotychczas publiczna zostaje wyłączona z użytkowania. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, żadna z powyżej opisanych sytuacji nie ma miejsca. Autor skargi wyjaśnił, że droga nr 361091T Żabiec - cz. północna nie utraciła swojej funkcji, ponieważ nadal będzie się odbywał na niej ruch pojazdów oraz pieszych, ponieważ droga ta stanowi jedyną drogę dojazdową do zlokalizowanych w jej sąsiedztwie nieruchomości. Nieuprawnione jest zatem pozbawienie przez organ tej drogi kategorii drogi publicznej, która w rzeczywistości jest użytkowana jako droga publiczna i winna odpowiadać rygorom ustawy o drogach publicznych. Gmina, będąc właścicielem drogi, zobowiązana jest do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. w zakresie dróg gminnych. Wiąże się to przede wszystkim z ich budową, koniecznością utrzymania w dobrym stanie technicznym, odśnieżania, czy pokrywania kosztów oświetlenia. Skarżący podkreślił, że droga nr 361091T Żabiec - cz. północna jest drogą w dalszym ciągu użytkowaną przez mieszkańców nieruchomości przylegających do tej drogi, służby komunalne (wywóz śmieci, ścieków komunalnych), pogotowie energetyczne, kurierów czy dostawcę poczty, a jej wyłączenie z użytkowania nie jest możliwe z uwagi to, że nie powstała nowa droga, która umożliwiałaby dojazd do znajdujących się budynków mieszkalnych oraz innych nieruchomości gruntowych. Wyłączenie z użytkowania może oznaczać znaczące ograniczenia w korzystaniu z drogi dla ruchu drogowego i dostępności dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Niedopuszczalne jest pozbawienie drogi kategorii dróg publicznych tylko w celu zmniejszenia kosztów utrzymania drogi, a który to cel nota bene stanowił wyłączną podstawę wydania przez organ zaskarżonej uchwały. Doszło w ocenie strony do niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Pacanów wyjaśnił podstawy podstawę prawną i właściwość do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi publicznej (gminnej). Podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu w Busku-Zdroju z 31 marca 2022 r. nr 728/2022 oraz że przedmiotowa uchwała została opublikowana w "Dzienniku Ustaw Województwa Świętokrzyskiego" w dniu 31 sierpnia 2022 r. pozycja 2913. Zarządzeniem z 30 czerwca 2023 r. zwrócono się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy o całość dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały, w szczególności o protokół z sesji rady miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Przy piśmie z 3 lipca 2023 r. organ przesłał wyciąg Protokołu z XLIX Sesji Rady Miejskiej w Pacanowie z dnia 25 sierpnia 2022 r. Na rozprawie 4 lipca 2023 r. skarżący M. M. poparł skargę oraz wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Z przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Pacanowie z 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/279/22 wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40; zwanej dalej "u.s.g."). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wprost wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, tj. czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05 stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący wykazał, że istnieje po jego stronie interes prawny, legitymujący go do wniesienia skargi na uchwałę w zaskarżonej części, albowiem droga nr 361091T Żabiec-cz. północna stanowi dojazd do nieruchomości, której jest właścicielem, a ponadto jest to jedyna droga dojazdowa do miejsca jego zamieszkania. Status drogi wpływa na sposób korzystania przez skarżącego z prawa własności nieruchomości położonej przy tej drodze. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych w judykaturze wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530 i tam: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii bez jednoczesnego jej zaliczenia do nowej kategorii możliwe jest wyłącznie w wypadku wyłączenia tej drogi z użytkowania. Wyłączenie drogi z użytkowania, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. (determinujące określone konsekwencje prawne, m.in. w postaci pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii) dotyczyć winno przede wszystkim takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana. Tylko w takich warunkach wystąpi sytuacja zezwalająca na odstąpienie od przyjętej przez ustawodawcę zasady, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Przy czym "jednoczesność" ta została doprecyzowana w zdaniu 2 ust. 3 art. 10 u.d.p. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2023 r., III SA/Kr 1284/22, lex nr 3504530). Ponadto aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jako przyczynę jej podjęcia wskazano tylko, że drogi wymienione w uchwale (w tym sporna droga) nie spełniają warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób więc ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Pacanowie, podejmując tę uchwałę. Okoliczność, na jaką powołuje się organ w uzasadnieniu uchwały, została sformułowana zbyt ogólnie i oczywiście w stopniu niewystarczającym - w kontekście wykładni przepisów art. 10 ustawy o drogach publicznych – wyjaśnia powody podjęcia tej uchwały przez organ gminy. Należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały czy też nieprecyzyjne, szczątkowe uzasadnienie może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP. Na wezwanie Sądu do przedstawienia całości dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały organ przedstawił jedynie wyciąg z protokołu z Sesji Rady Miejskiej w Pacanowie, na której podjęto kwestionowaną uchwałę. Niemniej brak jest w nim jakichkolwiek informacji o przyczynach wyłączenia spornej drogi z użytkowania. Powyższe powoduje, że Sąd nie jest w stanie ocenić, czy i jakie szczegółowo powody zaistniały, które spowodowały wyłączenie z użytkowania drogi gminnej nr 361091T. Zaskarżona uchwała nie poddaje się zatem kontroli Sądu administracyjnego z powodu lakonicznego uzasadnienia uchwały, a brak jest dokumentacji sporządzonej przed podjęciem uchwały, z której wynikałyby motywy podjęcia zaskarżonego aktu. Powyższe stanowi istotne naruszenie prawa. Skoro zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, stąd zaistniała konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego w zaskarżonej części tj. § 1 punktu 21. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.