I SA/Ke 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej M. Ł. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. (RPOWŚ) na lata 2014-2020, decyzją z dnia 29 marca 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...] określającą E. sp. z o.o. z siedzibą Z. ("Spółka", "skarżąca") przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej "EFRR") i Budżetu Państwa (dalej "BP") w łącznej wysokości: [...] zł z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie zawartej 17 grudnia 2018 r. umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pn.: "[...]: (dalej "umowa o dofinansowanie") wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz termin od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Zarząd 29 maja 2018 r. ogłosił jednoetapowy konkurs zamknięty na składanie wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej 1 Innowacje i nauka Działanie 1.2 Badania i rozwój w sektorze świętokrzyskiej przedsiębiorczości. Projekty Badawczo-Rozwojowe. Organ wyjaśnił, że w ramach konkursu założono wsparcie na projekty badawcze przedsiębiorstw służące opracowaniu nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych (innowacje produktowe, procesowe) tj. realizowanie badań przemysłowych i prac rozwojowych albo prac rozwojowych obejmujące dofinansowanie wydatków do momentu stworzenia prototypu i jego pierwszej produkcji. Pierwsza produkcja oznaczała pierwsze wdrożenie przemysłowe odnoszące się do zwiększenia skali obiektów pilotażowych lub do pierwszych w swoim rodzaju urządzeń i obiektów, obejmujących kroki następujące po uruchomieniu linii pilotażowej, w ramach której zawarta jest faza testowania, ale nie produkcja masowa lub działalność handlowa. Każdy projekt pierwszej produkcji musiał obejmować również etapy poprzedzające - prace rozwojowe, fazę demonstracyjną i walidację. Wsparcie mogły otrzymać projekty polegające m.in. na: - prowadzeniu badań przemysłowych i eksperymentalnych prac rozwojowych, - prace rozwojowe, - opracowaniu linii pilotażowych, - opracowaniu demonstracyjnych prototypów, - walidacja danego rozwiązania, - uruchomienie pierwszej produkcji (eksperymentalnej i niekomercyjnej) Realizacja przez przedsiębiorstwa prac badawczo-rozwojowych odbywać się miała samodzielnie, przy wykorzystaniu własnych zasobów lub na wyraźne zlecenie wykonania takich prac na rzecz beneficjenta. Do konkursu przystąpiła Spółka, składając wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie w pkt IV-Charakterystyka projektu wskazał, że (...) "celem projektu jest prowadzenie badań zmierzających do opracowania nowatorskiej technologii ciągłej produkcji innowacyjnego samozaciskowego bloczka do ścian działowych. Bloczek samozaciskowy służyć będzie do bardzo szybkiego montażu ściany nośnej. Projekt przewiduje realizację badań przemysłowych i prac rozwojowych w celu optymalizacji procesu produkcji bloczka samozaciskowego, opracowania i wykonania prototypu linii produkcyjnej, pozwalającej na uzyskanie w skali przemysłowej nowego produktu. Okres realizacji: 01.12.2018 - 30.11.2020. Projekt wpływa pozytywnie na wzrost zatrudnienia - 3 etaty badawcze. Projekt jest zgodny z zapisami Umowy Partnerskiej, RPOWŚ 2014-2020, SZOP 2014-2020, celami szczegółowymi Osi 1 - Innowacje i nauka, Działaniem 1.2 RPOWS 2014 - 2020. projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi EU. Projekt pozytywnie wpłynie na środowisko naturalne i nie ma wpływu na ryzyko powodziowe". W przedmiotowym wniosku o dofinansowanie w pkt XIV-Wskaźniki Beneficjent ujął następujące wskaźniki, które miały zostać osiągnięte w wyniku realizacji Projektu tj.: wskaźniki produktu i wskaźniki rezultatu, które organ szczegółowo wymienił i opisał na stronie 13-14 decyzji. Następnie IZ wyjaśniła, że w dokumencie pn. "Plan prac badawczo-rozwojowych realizowanych w ramach działania 1.2 RPOWŚ 2014-2020", zwanym dalej "Plan B+R", stanowiącym załącznik nr 6 do wniosku o dofinansowanie, czyli w części dokumentacji konkursowej, Beneficjent wskazał, że "Projekt będzie się odbywać w 2 etapach. W ramach etapu I (okres realizacji etapu 1 data początkowa 1 grudnia 2018 r. data końcowa 30 września 2020 r.) opracuje nowatorską technologię produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego. Efektem końcowym tego etapu będzie kamień milowy - nowatorska technologia "...zadaniem której jest uzyskanie co minutę bloczka, którego odchylenia kształtu i rozmiarów po wysuszeniu nie przekroczą 0,2 mm. Na podstawie uzyskanych wyników zostanie podjęta decyzja o kontynuacji, przerwaniu lub modyfikacji projektu. Etap ten jest kluczowym elementem z punktu widzenia całego projektu. Nie ma możliwości przeprowadzenia projektu z pominięciem tego etapu, co wynika z konieczności osiągnięcia odpowiednio wysokiego poziomu gotowości technologicznej przed przystąpieniem do kolejnego etapu". W ramach etapu 2 (okres realizacji 1 października 2020 r. data końcowa 30 listopada 2020 r.) Beneficjent dookreślił wykonanie prototypu linii do produkcji bloczków samozaciskowych o wydajności pracy 900 bloczków na godzinę. W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytoryczno - technicznej, wniosek o dofinansowanie, uzyskał pozytywną ocenę i został wpisany na listę projektów wybranych do dofinansowania w ramach Działania 1.2, w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 41 punktów. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zawarł ze spółką 17 grudnia 2018 r. umowę o dofinansowanie projektu na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Zgodnie z postanowieniami art. 23 ust.1 oraz ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz § 14 Umowy o dofinansowanie IZ przeprowadziła kontrolę doraźną projektu w miejscu realizacji projektu 12 sierpnia 2021 r. oraz na podstawie przesłanych wyjaśnień przez Beneficjenta do dnia 10 grudnia 2021 r. W wyniku podjętych czynności kontrolnych (ostateczna Informacja Pokontrolna z 25 maja 2022 r.) stwierdzono, że: 1) w ramach przedmiotowego projektu do dnia kontroli w ramach zadania I Prace rozwojowe - etap 1 w zakresie VI poziomu gotowości technologicznej (opracowanie nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego), które kończyło się w 31 października 2021 r. nie zostały zakupione elementy prototypu niezbędne do realizacji badań m.in.: silos gipsu, silos perlitu, zasobnik wody, podajnik ślimakowy, waga gipsu, waga perlitu, waga wody, mieszarka, prasa, wózek z 15 formami, suszarnia; 2) nie przedstawiono raportów miesięcznych z przeprowadzonych prac badawczych, termin realizacji prac B+R Etapu I kończył się 31 października 2021 r. 3) nie przedstawiono dokumentów potwierdzających opracowanie nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego; 4) podczas oględzin nie wskazano 5 zespołów mieszarek, które "(...) zgodnie z planem prac B+R Etapu I, miały być wykorzystane do badań przemysłowych w celu opracowania nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego(...) 5) termin na realizację umowy nr [...] z 14 stycznia 2021 r., podpisanej z R. B. wykonawcą usługi na najem wraz z dostawą i uruchomieniem linii do produkcji bloczków gipsowych, upływał 30 października 2021 r. (wydatek kwalifikowalny); 6) podczas oględzin został pokazany "gipsowy" bloczek samozaciskowy wraz z formą bloczka, a na adres służbowej poczty elektronicznej kierownika kontroli doraźnej przesłano koncepcję wykonania 3D działania bloczka samozaciskowego. Powyższe zostało zaprotokołowane w protokole z czynności oględzin (podpisanym przez Członków Zespołu kontrolującego oraz prokurenta spółki - R. D.. Organ podniósł, że od momentu rozpoczęcia realizacji projektu, tj. od 1 grudnia 2018 r, do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej tj. przez 2 lata i 8 miesięcy Beneficjent nie dysponował elementami prototypu, które zgodnie z zapisami planu prac B+R w ramach etapu I były niezbędne do realizacji badań przemysłowych, co jest kluczowym elementem z punktu widzenia całego projektu, ponieważ na podstawie uzyskanych wyników miała zostać podjęta decyzja o kontynuacji, przerwaniu lub modyfikacji projektu. Zarząd podkreślił, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz informacji pozyskanych z przedstawionych raportów kwartalnych i Planu prac B+R stwierdzono, że etap I zakładał w zadaniu I prace rozwojowe w zakresie opracowania nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego. W zakresie przewidzianych prac w ramach I etapu Beneficjent wskazał, że "(...) podczas tego etapu będzie wykorzystane 5 zespołów mieszarek, w każdym po 4 mieszarki. W każdym zespole odbywać się będzie nadążanie gipsu, perlitu oraz wody. Aby bloczek był zalewany co minutę, biorąc pod uwagę fakt, że woda, gips i perlit mieszane są co 2 minuty, 4 mieszarki muszą zostać umieszczone w karuzeli. W kolejnym kroku jednocześnie zalewanych będzie 5 bloczków oraz następne, aż do zalania łącznie 15 bloczków. Zbudowane zostaną stanowiska do rozformowania 15 bloczków jednocześnie oraz zbudowana zostanie suszarnia jednostanowiskowa, w której można będzie przetestować różne formy suszenia bloczka w celu wybrania najbardziej optymalnej (...)". Podczas kontroli doraźnej Beneficjent nie pokazał Zespołowi kontrolnemu w/w urządzeń. Następnie ustalono, że Beneficjent do momentu przeprowadzenia kontroli doraźnej przedstawił IZ raport kwartalny nr [...] sporządzony 8 kwietnia 2021 r. (za okres od grudnia 2018 r. do kwietnia 2021 r.) z przeprowadzonych prac B+R stanowiących kontynuację badań rozpoczętych we wcześniejszym czasie w projekcie nr [...] oraz raport kwartalny nr [...] sporządzony 9 lipca 2021 r. (za okres drugiego kwartału 2021 r.), których Zarząd dokonał przedstawienia i omówienia w decyzji. Ponieważ treść raportów nie znalazła potwierdzenia w stanie stwierdzonym podczas kontroli doraźnej, IZ zwróciła się do spółki o udzielenie dodatkowych wyjaśnień oraz przedłożenie stosownej dokumentacji w tym fotograficznej. Organ dokonał przedstawienia i omówienia przebiegu ww. korespondencji oraz jej wyników, z tekstem raportu oraz wynikami kontroli na miejscu. Powyższe dało podstawy do twierdzenia, że wyjaśnienia Beneficjenta stały w sprzeczności z zapisami planu prac B+R, gdzie wskazano, że opisane elementy prototypu są niezbędne do realizacji badań. Beneficjent nie przedstawił dokumentacji, która potwierdziłaby również etap projektowania poszczególnych urządzeń. Strona nie przesłała dowodów zakupu oraz dokumentacji fotograficznej, o którą była proszona. Beneficjent nie przedłożył Zespołowi Kontrolnemu dokumentów uprawdopodobniających wniesienie wkładu własnego. Zarząd zwrócił uwagę na to, że w raportach z prac B+R w ramach etapu I, Beneficjent nie wskazał, kiedy raporty zostały sporządzone, nie wskazał danych personalnych osób je sporządzających, wykonujących badania, opracowujących metodykę, dokonujących analizy, opisujących wnioski. Przedłożone raporty nie zostały przez nikogo zaakceptowane ani podpisane. Załączony projekt 2D formy rozkładanej 3 bloczkowej (kartka A4 rysunek techniczny - dowód nr [...]) nie zawierał danych autora. Nie wiadomo było czy osoby wykonujące rysunek techniczny miały odpowiednie uprawnienia czy kwalifikacje. Beneficjent nie odpowiedział jaki podmiot wykonał formę bloczka samozaciskowego. Nie przedstawił opracowanego projektu formy. Nie przedstawił dokumentów księgowych potwierdzających fakt zakupu materiałów do wykonania bloczka samozaciskowego. Nie przedstawiono realnej dokumentacji Zespołowi Kontrolnemu na wykonanie prac opisanych w raportach kwartalnych i raportach prac B+R w ramach etapu I. Następnie wyjaśniono, że Beneficjent 14 października 2021 r. przesłał raport kwartalny nr [...], w którym m.in. załączył opracowany projekt formy z 15 lipca 2021 r., autorstwa M. M. Ł.. Na podstawie Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalono, że M. Ł. prowadził biuro projektowe pod nazwą M.. Organ podniósł, że treść raportu kwartalnego nr [...] w zakresie dotyczącym autora projektu formy była sprzeczna z wyjaśnieniami Beneficjenta, w których stwierdził, że autorem projektu formy była firma E. Sp.z o.o. Tymczasem Zespołowi Kontrolnemu podczas kontroli doraźnej 12 sierpnia 2021 r. nie okazano projektu formy. Jednocześnie wraz z wyjaśnieniami przekazanymi do Departamentu Kontroli i Certyfikacji RPO 10 grudnia 2021 r. spółka nie przesłała projektu formy oraz dokumentacji potwierdzającej jej wykonanie przez podmiot zewnętrzny. Odwołując się do zapisu planu prac badawczo-rozwojowych zawartym w sekcji IV - Zdolność Wnioskodawcy do wykonania projektu i wdrożenia jego rezultatów, organ ustalił, że w części 3 - Planu prac B+R - Kadra zarządzająca zaangażowana w projekt - zakładano powołanie Zespołu projektowego, w skład którego wchodzi "Kierownik projektu, Zespół Wsparcia Projektu (personel administracyjny, księgowy), Zespół Naukowy (personel realizujący prace badawcze i rozwojowe) oraz Zespół techniczny (personel stanowiący wsparcie techniczne)". Tymczasem ustalono, że spółka nie przedstawiła składu Zespołu projektowego i planów przygotowywanych w trakcie spotkań Zespołu projektowego. Nie przedstawiła żadnej dokumentacji czy doszło do powołania Zespołu projektowego. Następnie organ podniósł, że w projekcie zaplanowano zatrudnienie Zespołu badawczego składającego się z trzech osób zatrudnionych w wymiarze 1 etatu każda na stanowisku do obsługi formy, do obsługi suszarni oraz do transportu gotowego wyrobu. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez prokurenta spółki - osoby te nie zostały zatrudnione. Podkreślił, że wymienione etaty były niezbędne do realizacji zaplanowanych w projekcie prac oraz osiągnięcia założonych celów projektu. Ponadto Beneficjent zasłaniając się zasadą poufności nie wskazał personalnie osób wchodzących w skład E., które wykonywały badania co może m.in. wskazywać, że badania faktycznie nie zostały przeprowadzone. Dodatkowo taki stan mógł potwierdzać fakt, że zgodnie z wyjaśnieniami Beneficjenta potrzebował około dwóch lat i 8 miesięcy aby w ramach projektu zaprojektować poszczególne elementy prototypu. Nadto strona mimo, że projekt przewidywał wykorzystanie kadry naukowo-badawczej przy realizacji badań przemysłowych i prac rozwojowych - nie wskazała kto personalnie z kadry E. wykonywał prace B+R i w jakim stosunku pracy została nawiązana współpraca. Beneficjent nie wyjaśnił też w jaki sposób wykonywał pracę i co dokładnie wykonał Kierownik projektu. Tymczasem do jego zadań oprócz koordynowania przebiegu prac merytorycznych jak i finansowych miało należeć m.in. odpowiadanie za kontakt z IZ. Do dnia sporządzenia raportu pokontrolnego Kierownik projektu nie widniał w systemie S12014 jako osoba upoważniona, a nadto nie przedstawiono realnej dokumentacji na wykonanie jego pracy. Odnośnie zgodności realizacji projektu z umową o dofinansowanie stwierdzono, że Beneficjent nie wypełnił zobowiązania w zakresie przekazania wszelkich dokumentów związanych z realizacją projektu. Pomimo wezwania o dostarczenie dokumentów związanych z realizacją projektu, nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej realizacje projektu. W szczególności nie przedstawiono realnej dokumentacji fotograficznej potwierdzającej wykonanie prac opisanych w raportach kwartalnych. W raportach z prac B+R w ramach etapu I nie wskazano, kiedy raporty zostały sporządzone, nie wskazano danych personalnych osób uczestniczących w pracach B+R, przedłożone dokumenty nie został przez nikogo zaakceptowane ani podpisane. Według Zarządu Beneficjent w zakresie realizacji i zgodności projektu z umową o dofinansowanie naruszył § 13 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Ponadto stwierdził naruszenie § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie ponieważ Beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych zgodnie z założeniami projektu określonymi we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie stwierdzono, że podpisał umowę z wykonawcą 14 stycznia 2021 r. nie informując IZ o żadnych problemach co do jej realizacji w składanych wnioskach rozliczających zaliczkę. Nadto Zarząd stwierdził, że Beneficjent nie wywiązał się z realizacji etapu I w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2021(brak osiągnięcia kamienia milowego) do czego był zobowiązany zgodnie § 3 pkt. I ppkt. 10 regulaminu konkursu. Z kolei w zakresie weryfikacji zgodności dokumentacji dotyczącej zakupów dokonywanych na potrzeby realizacji projektu, stwierdzono że nie było zasadnym ponoszenie wydatków związanych z pracami, które miały zostać przeprowadzone w II etapie, w sytuacji, gdy nie został zakończony I etap projektu. Odnośnie przeprowadzonych czynności kontrolnych w postaci wizji lokalnej przeprowadzonej w miejscu realizacji projektu stwierdzono, że projekt nie był tam realizowany. Na budynku znajdowała się jedynie tablica informacyjna. W konsekwencji uznano, że Beneficjent nie osiągnął założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników realizacji projektu (produkt i rezultatu), które organ szczegółowo przedstawił i omówił na stronie 30 i nast. decyzji. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości oraz wynikających z nich okoliczności w postaci nierealizowania zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych zgodnie z założeniami projektu określonego we wniosku o dofinansowanie, IZ na podstawie treści § 25 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie pismem z 28 czerwca 2022 r. rozwiązała umowę o dofinansowanie, co nastąpiło 27 sierpnia 2022 r. Następnie pismem z 29 sierpnia 2022 r. poinformowała , że kwota w łącznej wysokości: [...] zł stanowi dofinansowanie wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 u.f.p. oraz zgodnie z zapisami art. 207 ust. 8 u.f.p. oraz wezwała do zwrotu wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości: [...] zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. Wobec braku zwrotu ww. środków organ wszczął postępowanie administracyjne, a następnie w dniu 14 grudnia 2022 r. wydał decyzję nr [...] z określającą spółce przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości: [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz termin od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków. Spółka nie zgadzając się z decyzja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarząd, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy stwierdził, że nie zrealizowanie przez Beneficjenta pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie oraz Planie B+R i w terminie wyznaczonym w umowie o dofinansowanie oraz nieosiągnięciem tym samym celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu określonymi we wniosku o dofinansowanie, skutkowało naruszeniem treści § 2 ust. 2, § 7 ust, 1, § 13 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie oraz treści § 3 pkt I ppkt 10 regulaminu konkursu w ramach naboru nr [...], co przyczyniło się do rozwiązania umowy o dofinansowanie zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 2 umowy. Stwierdzając ww. naruszenia IZ zobowiązana była do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Organ odwołując się do zapisów umowy oraz planu prac badawczo-rozwojowych stwierdził, że kontrola doraźna wykazała brak realizacji zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych zgodnie z założeniami projektu określonego we wniosku o dofinansowanie. Spółka nie realizowała projektu, w sposób zapewniający osiągnięcie wskaźników produktu zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo w zakresie realizacji i zgodności projektu z umową o dofinansowanie naruszyła § 13 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Nie wywiązała się z realizacji etapu I projektu (brak osiągnięcia kamienia milowego) do czego była zobowiązana zgodnie § 3 pkt. I ppkt 10 regulaminu konkursu. Zarząd zwracając uwagę na szczególny charakter realizacji projektów z wykorzystaniem środków unijnych oraz odwołując się do zapisów umowy o dofinansowanie i dokumentacji z nią związanej, a także przepisów, wytycznych oraz instrukcji podniósł, że niezrealizowanie zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych, a tym samym nieosiągnięcie celów i zakładanych rezultatów projektu świadczą o ich bezcelowości i nakazują uznać za wydatki w 100% niekwalifikowalne z punktu widzenia racjonalności dofinansowania. Zarząd podkreślił, że spółka nie wywiązała się z realizacji etapu I (brak osiągnięcia kamienia milowego). Przez dwa lata i 8 miesięcy nie dysponowała elementami prototypu, nie przedstawiła dokumentów księgowych potwierdzających fakt zakupu materiałów do wykonania bloczka samozaciskowego, dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy współpracy z M. Ł., nie dokonała zatrudnienia zespołu badawczego, nie wskazała personalnie osób wchodzących w skład zespołu projektowego, nie przedstawiła żadnej dokumentacji czy doszło do powołania Zespołu projektowego, nie wyjasniła w jaki sposób było wykonywane świadczenie pracy i co dokładnie zostało wykonane przez Kierownika projektu, nie przedstawiła realnej dokumentacji potwierdzającej realizację projektu. W laboratorium nie było pracowników, a stan techniczny pomieszczenia oraz warunki dla prowadzonych badań były nieodpowiednie, co sugerowało, że projekt nie był realizowany w miejscu przewidzianym do realizacji projektu. Beneficjent autonomicznie sam dookreślił ten etap, wyznaczył ramy czasowe i nazwał, że kamieniem milowym będzie "nowatorska technologia produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego. (...)". Tymczasem Beneficjent nie osiągnął kamienia milowego, co przyznał w piśmie z 9 maja 2022 r. Odnosząc się do argumentacji spółki we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd stwierdził, że w przypadku stwierdzenia, że Projekt jest realizowany niezgodnie z jego założeniami i w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami, nie ma możliwości uznania za kwalifikowalne wydatków, które są niezgodne z zapisami zawartymi w Umowie o dofinansowanie. Z kolei w zakresie możliwości zmniejszenia kwoty żądanej do zwrotu, który to stwierdził, że zgodnie z § 25 umowy Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całości dofinansowania w przypadku rozwiązania umowy. Żądanie zwrotu całości dofinansowania jest uzasadnione przede wszystkim brakiem realizacji projektu, który został dofinansowany w całości, to znaczy do osiągnięcia końcowego rezultatu, a nie za jego fragment. Podkreślono, że cały projekt oraz założone jego cele należy traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji, obejmujących zwrot całości pobranych i niewłaściwie (niezgodnie z procedurami) wykorzystanych środków. Zdaniem organu brak było podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Na poparcie stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 866/18 z 7 marca 2019 r. (CBOSA). Odnośnie zarzutu braku podstaw do uznania, że w sprawie doszło do zaistnienia nieprawidłowości o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 stwierdził, że spółka nie zrealizowała najważniejszego ze swoich obowiązków, czyli nie zrealizowała projektu w terminie. Jednocześnie podniósł, że kilkakrotnie wyrażano zgodę na zmianę terminu zakończenia realizacji umowy. Pierwszy raz Aneksem 02 podpisanym 27 lipca 2020 r. (już w momencie obowiązywania specustawy i ustawy COVID-19) wydłużającym termin realizacji do 31 maja 2021 r. (wydłużenie o 6 miesięcy) oraz Aneksem 03 wydłużającym termin realizacji do 31 października 2022 r.(wydłużenie o kolejne 17 miesięcy) zgadzając się na przedstawione przez Beneficjenta w piśmie z 14 grudnia 2020 r. terminy realizacji etapów prac przewidzianych w projekcie: I etap do 31 października 2021 r. oraz II etap od 1 listopada 2021 r. - 31 października 2022 r. Odpowiadając na zarzut w zakresie zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie Zarząd stwierdził, że oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez IZ ma niewątpliwie charakter materialnoprawny a zasadność jego dokonania nie stanowi przedmiotu rozważań w niniejszej sprawie. Podkreślił, że wystąpienie opisanych nieprawidłowości stanowiło podstawę wypowiedzenia umowy i jednocześnie wypełniło przesłankę art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. W zakresie zarzutu braku realizacji projektu w terminie, w kontekście pandemii COVID-19 IZ stwierdziła, że na realizację projektu nie miał żadnego wpływu ogłoszony od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jak również obowiązujący od 20 marca 2020 r. stan epidemii. Wyjaśnił, że od 1 grudnia 2018 r. do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej tj. przez dwa lata i 8 miesięcy Beneficjent nie dysponował elementami prototypu, które zgodnie z zapisami Planu prac B+R w ramach etapu I są niezbędne do realizacji badań przemysłowych, co jest kluczowym elementem z punktu widzenia całego projektu, ponieważ na podstawie uzyskanych wyników miała zostać podjęta decyzja o kontynuacji, przerwaniu lub modyfikacji projektu. A zatem przed wskazanymi wyżej terminami związanymi z wystąpieniem przywołanej siły wyższej. Beneficjent do dnia kontroli doraźnej (12 sierpnia 2021 r.) nie informował IZ o napotkanych problemach w związku z pandemią Covid, dopiero pierwszy raz w piśmie z dnia 22 października 2021 r. tj. już po kontroli doraźnej. Nadto zdaniem organu Beneficjent nie wykazał żadnej z przesłanek opisanych w art. 6 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Odwołując się do treści przepisu art. art. 15r ustawy o COV1D-19 organ podał, że strony umowy zobowiązane były do niezwłocznego oraz wzajemnego informowania się o wpływie okoliczności związanych z wystąpienie COVID-19 na należyte wykonanie tej umowy. Wpływ okoliczności związanych z COVID-19 na należyte wykonanie umowy musi zostać potwierdzony przez stronę powołującą się na przedmiotową okoliczność i powinno to zostać wyraźnie wskazane przez stronę umowy, a zatem potwierdzone stosownymi dokumentami, bądź oświadczeniami, co nie znalazło uzasadnienia w dokumentach sprawy, zaś strona zaczęła się powoływać się na te okoliczności dopiero w piśmie z 22 października 2021 r., czyli w momencie zaistnienia kontroli doraźnej. Zarząd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów k.p.a., które powołała spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji potwierdził, że Beneficjent nie realizując zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych zgodnie z założeniami projektu, które powinny były być wykonane w toku realizowanego projektu, nie zrealizował celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie w tym w Planie B+R, czym naruszył zapisy § 2 ust. 2, § 7 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, § 3 pkt I ppk 10 regulaminu konkursu w ramach naboru nr [...], a co za tym idzie wszystkie środki dofinansowania wypłacone w ramach umowy o dofinansowanie zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, w związku z czym podlegają zwrotowi. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 52a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej: "ustawa wdrożeniowa") oraz art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE z 20.12.2013r. seria L 347, s. 320 i n. ze zm., dalej: "rozporządzenie 1303/2013") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a również zupełne pominięcie art. 5 i art. 354 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145,1495, z 2020 r. poz. 875, dalej: "Kc") prowadzące do stwierdzenia w Projekcie nieprawidłowości i z tego tytułu żądania zwrotu środków wykorzystanych na jego realizację, gdy tymczasem do nieprawidłowości o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w Projekcie nie doszło, bowiem zaszły w nim stan nie wynikał z działania lub zaniechania Beneficjenta, 2. (z ostrożności procesowej, gdyby zarzuty nr 1 nie został uznany za trafny) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, dalej jako: "specustawa") poprzez ich niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że w Projekcie doszło do nieprawidłowości, za którą finansową odpowiedzialność powinien ponieść Beneficjent, gdy tymczasem ze względu na okoliczność, iż wystąpienie nieprawidłowości było bezpośrednim skutkiem pandemii choroby zakaźnej COVID-19 korygowanie wydatków (korygowanie nieprawidłowości) nastąpić powinno przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, 3. (z ostrożności procesowej, gdyby zarzuty 1 i 2 nie zostały uznane za trafne) art. 22 ust. 7 akapit 3 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego niezastosowanie prowadzące do przyjęcia, że zachodzi uzasadniona podstawa do odzyskania od Beneficjenta środków z dofinansowania unijnego na rzecz realizacji Projektu, gdy tymczasem z przepisu tego wynika, że brak jest podstawy do dokonania korekty finansowej dofinansowania, jeżeli nieosiągnięcie celów Projektu wiąże się z działaniem siły wyższej, a z jej (siły wyższej) działaniem Beneficjent miał do czynienia w toku realizacji Projektu, 4. art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 9 pkt 1 ufp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ w zaskarżonej decyzji, że wystąpiła podstawa prawna do żądania od Beneficjenta zwrotu środków z dofinansowania unijnego na realizację Projektu, gdy tymczasem występujące naruszenia umowy o dofinansowanie, ze względu na zaszłe okoliczności faktyczne, nie uprawniają organu do żądania od Beneficjenta zwrotu środków, 5. (z ostrożności procesowej, gdyby zarzuty nr 1, 2, 3 i 4 nie zostały uznane za trafne) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 36 w zw. z art 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie 2988/95") poprzez zupełne pominięcie zasady proporcjonalności oraz żądanie zwrotu środków w rażąco nadmiernej kwocie, 6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, w tym w szczególności: - organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że niewywiązanie się ze wszystkich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie nie wynikało z okoliczności niezawinionych przez Beneficjenta, w tym nie wynikało z wystąpienia pandemii choroby zakaźnej COVID-19 oraz zbrojnej agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, gdy tymczasem to właśnie te okoliczności sprawiły, że Beneficjent nie zrealizował Projektu w wymaganym terminie, co zaś wynika z korespondencji prowadzonej przez Beneficjenta z organem w toku jego realizacji; - organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że dochował lojalności kontraktowej wobec Beneficjenta, gdy tymczasem organ w sposób nieuzasadniony odmówił Beneficjentowi zgody na wydłużenie terminu realizacji Projektu do dnia 31 grudnia 2023 r.; - organ w zaskarżonej decyzji określił kwotę środków z dofinansowania w sposób nadmierny, nieuwzględniający w sposób wymagany zasady proporcjonalności (organ w odnośnym zakresie oparł się na rozdziale 8.8 Wytycznych, który nie znajduje zastosowania do Projektu). W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że istotną okolicznością, której organ nie uwzględnił w sposób wymagany jest to, że Beneficjent nie wywiązał się z wszystkich obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie nie z własnej winy, a ze względu na okoliczności, na które nie miał wpływu, a których skutków jednocześnie nie mógł przezwyciężyć. Okoliczności tych te zostały przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a odnosiły się do pandemii - choroby zakaźnej COVID-19 oraz napaści zbrojnej Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz ich wpływ na realizację Projektu. Zdaniem spółki ww. okoliczności są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem uzasadnioną podstawę do żądania zwrotu środków od Beneficjenta (na podstawie art. 207 ust. 1 ufp) stanowi sytuacja, w której w Projekcie dojdzie do nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Następnie podniosła, że gdyby organ dochował wobec Beneficjenta lojalności kontraktowej tj. wyraziłby zgodę na wydłużenie terminu realizacji Projektu do 31 grudnia 2023 r., w wydłużonym okresie zrealizowałby pełen zakres przedmiotowy Projektu oraz osiągnął jego zakładane rezultaty. Organ powinien wyrazić zgodę na wydłużenie terminu realizacji Projektu, zaś odmowa wydłużenia terminu, w tym zwłaszcza odmowa wydłużenia terminu do dnia 31 grudnia 2023 r. stanowiła bezsprzecznie niedochowanie lojalności kontraktowej (vide art. 354 Kc) a również stanowiła nadużycie prawa podmiotowego (vide art. 5 Kc). O wydłużenie terminu do odnośnej daty Beneficjent wnioskował wielokrotnie, w tym pismami z dnia 29 listopada 2020 r. oraz 14 września 2020 r. - zwłaszcza w tym drugim z pism Beneficjent szeroko odniósł się do okoliczności związanych z pandemią choroby zakaźnej COVID-19 oraz jej wpływem na realizację Projektu. Jednocześnie organ (pismem z dnia 22 października 2021 r.) nie wyraził zgody na zmianę terminu realizacji Projektu do dnia 30 kwietnia 2023 r. o co Beneficjent wnioskował pismem z dnia 24 września 2021 r. Nawet przyjmując za trafne stanowisko organu wyrażone w decyzji z 29 marca 2023r., że wpływ pandemii choroby zakaźnej COVID-19 na realizację Projektu nie pozwala na skuteczne powołanie się na art. 5 ust. 1 i 2 specustawy, to nie ulega wątpliwości, że Beneficjent nie powinien zostać pociągnięty do odpowiedzialności finansowej (zobowiązany do zwrotu środków z dofinansowania), a to ze względu na art. 22 ust. 7 akapit 3 rozporządzenia 1303/2013. W przekonaniu spółki pandemię choroby zakaźnej COVID-19 uznać należy za siłę wyższą, a dodatkowo z realiów sprawy wynika, że jej wystąpienie (pandemii COVID-19) miało wpływ na nieosiągnięcie celu Projektu. Nadto art. 22 ust. 7 akapit 3 rozporządzenia 1303/2013 nie wprowadza dodatkowych przesłanek (jak ma to miejsce w przypadku art. 5 ust. 1 specustawy) warunkujących brak odpowiedzialności Beneficjenta w przypadku, w którym COV1D-19 będzie miał wpływ na realizację Projektu, a ściślej na nieosiągnięcie przez Beneficjenta jego celów. Co więcej, w świetle art. 22 ust. 7 akapit 3 rozporządzenia 1303/2013, silą wyższą uniemożliwiającą Beneficjentowi osiągnięcie celów Projektu, w tym w wyznaczonym terminie była również zbrojna napaść Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, co miało charakter niezależny od kwestii pandemii. Zdaniem spółki gdyby nawet uznać, że do nieprawidłowości w Projekcie doszło, a Beneficjent powinien być zobowiązany do zwrotu środków z dofinansowania, to z pewnością nie do zwrotu całości środków jakie otrzymał na jego realizację, tylko części - zgodnie z zasadą proporcjonalności. W tym zakresie powołała się na przepisy unijne oraz orzecznictwo, w tym wyroki TSUE w spornym obszarze. Stwierdziła, że nie ulega żadnym wątpliwościom, że kwota zwrotu środków powinna zostać określona zgodnie z zasadą proporcjonalności tj. w sposób adekwatny do szkody, jaką (z tytułu wystąpienia nieprawidłowości w Projekcie) odniósł budżet UE. Kwestia osiągnięcia celów (efektów) Projektu nie powinna być oceniana wyłącznie w świetle wskaźników. Poniesione wydatki wiązały się bowiem z wykonaniem określonych prac przez określone osoby, a prace te niosły za sobą odpowiednie efekty w postaci wyników i uzyskanej na ich podstawie wiedzy. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 marca 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...] określającą E. sp. z o.o. z siedzibą Z. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa w łącznej wysokości: [...] zł z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie zawartej 17 grudnia 2018 r. umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pod nazwą "[...]" wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz termin od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem, jak również regulamin konkursu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100). Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 718/17, LEX nr 2436019, w Opolu z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 388/20, LEX nr 3176499. Powyższy pogląd sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni. W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie "nieprawidłowości" oparte na naruszeniu prawa Unii było przedmiotem rozważań TSUE dotyczących art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L 312 z 23.12.1995 r., s.1 ze zm.) i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, ze zm.), których brzmienie jest analogiczne do brzmienia art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. W wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14, Jude?ul Neam? i Jude?ul Bacău przeciwko Ministerul Dezvoltării Regionale ?i Administra?iei Publice, (ECLI:EU:C:2016:360) TSUE wskazał, że pojęcie "nieprawidłowości" należy interpretować szeroko, tzn., że należy objąć nim wszystkie naruszenia prawa Unii sensu stricto, jak również naruszenia przepisów krajowych dotyczących stosowania prawa Unii – "(...) ponieważ działania sporne w sprawach w postępowaniu głównym skorzystały z finansowania Unii, działania te należą do zakresu zastosowania prawa Unii. Tym samym pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 winno być interpretowane jako obejmujące swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale również naruszenie prawa krajowego, które przyczynia się do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z funduszy Unii" (pkt 37). Pod pojęciem szkody w budżecie Unii należy rozumieć zarówno szkodę rzeczywistą, jak i potencjalną, stanowiące odpowiednio uszczerbek finansowy już powstały w budżecie Unii lub budżetach zarządzanych przez Unię na skutek wypłaty nienależnych środków, jak również uszczerbek, na jaki te budżety zostały narażone (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław – miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Wobec powyższego należy stwierdzić, że każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie europejskich środków, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia ogólnego - obowiązek dokonania m.in. korekt finansowych i wszczęcia procedur zmierzających do odzyskania środków unijnych. Wyżej wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że w przekonaniu sądu, organ prawidłowo ustalił, że Beneficjent nie zrealizował pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie, planie B+R i w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu. Sąd stwierdza, że w realiach sprawy doszło do naruszenia przez Beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust 2, § 7 ust. 1, § 13 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 pkt I ppkt 10 Regulaminu konkursu. Do naruszeń doszło w wyniku zaniechań Beneficjenta, które finalnie doprowadziły do niewykonania projektu w założonym w umowie terminie. Naruszenia spełniają definicje nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie uszczerbku finansowego w budżecie Unii. Przypomnieć trzeba, że spółka przystąpiła do konkursu, w którym założono wsparcie na projekty badawcze przedsiębiorstw, służące opracowaniu nowych lub istotnie ulepszonych produktów i procesów produkcyjnych (innowacje produktowe, procesowe) tj. realizowanie badań przemysłowych i prac rozwojowych albo prac rozwojowych obejmujące dofinansowanie wydatków do momentu stworzenia prototypu i jego pierwszej produkcji. Przedmiotem projektów badawczo – rozwojowych miała być w każdym przypadku koncepcja zawierająca zarówno prace B+R, jak i założenia dotyczące wdrożenie wyników tych prac. Biorąc pod uwagę ryzyko i niemożność przewidzenia efektu prowadzonych badań, w § 3 pkt 9 Regulaminu przyjęto, że przerwanie realizacji projektu badawczego oraz rezygnacja z wdrożenia wyników prac B+R nie będzie skutkować zwrotem środków wyłącznie w przypadku, gdy w trakcie realizacji prac B+R Beneficjent wykaże, że wdrożenie nie jest możliwe ze względów technicznych i/lub ze względu na brak lub nikłą wartość merytoryczną wyników dotychczas przeprowadzonych prac B+R bądź też nie jest uzasadnione ze względów ekonomicznych. W sytuacji zaistnienia powyższych okoliczności Beneficjent zobowiązany jest niezwłocznie poinformować Instytucję Zarządzającą i przedstawić stosowną dokumentację, potwierdzającą przerwanie realizacji projektu lub rezygnację z wdrożenia wyników prac B+R. Złożony przez spółkę projekt dotyczył "Prowadzenia badań przemysłowych i prac rozwojowych w celu opracowania nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego w ramach inteligentnej specjalizacji Zasobooszczędne Budownictwo" na wnioskowaną kwotę dofinansowania z EFRR w wysokości: [...] zł. Celem projektu opisanym w dokumentacji było prowadzenie badań zmierzających do opracowania nowatorskiej technologii ciągłej produkcji innowacyjnego samozaciskowego bloczka do ścian działowych. Bloczek samozaciskowy miał służyć do bardzo szybkiego montażu ściany nośnej. Projekt przewidywał realizację badań przemysłowych i prac rozwojowych w celu optymalizacji procesu produkcji bloczka samozaciskowego, opracowania i wykonania prototypu linii produkcyjnej, pozwalającej na uzyskanie w skali przemysłowej nowego produktu. W stanowiącym załącznik do wniosku planie prac badawczo-rozwojowych Beneficjent wskazał, że projekt będzie się odbywał w 2 etapach. W ramach etapu I (okres realizacji etapu 1 data początkowa 01.12.2018 data końcowa 30.09.2020) opracuje nowatorską technologię produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego. Efektem końcowym tego etapu będzie kamień milowy - nowatorska technologia "...zadaniem której jest uzyskanie co minutę bloczka, którego odchylenia kształtu i rozmiarów po wysuszeniu nie przekroczą 0,2 mm. Na podstawie uzyskanych wyników zostanie podjęta decyzja o kontynuacji, przerwaniu lub modyfikacji projektu. Etap ten był kluczowym elementem z punktu widzenia całego projektu. W ramach etapu 2 (okres realizacji etapu 2 data początkowa 01.10.2020 data końcowa 30.11.2020) Beneficjent dookreślił wykonanie prototypu linii do produkcji bloczków samozaciskowych o wydajności pracy 900 bloczków na godzinę. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zawarł w dniu 17 grudnia 2018 r. z E. sp. z o.o. jako Beneficjentem Umowę nr [...] o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Dwukrotnie dokonywano zmiany terminu realizacji projektu. – aneksem nr [...] zawartym w dniu 27 lipca 2020 r. termin realizacji projektu wydłużono do 31 maja 2021 r., natomiast aneksem nr [...] z dnia 30 listopada 2020 r. termin realizacji projektu wydłużono do 31 października 2022 r. Ostatecznie – zgodnie z założeniem Beneficjenta – termin realizacji etapu I został określony na dzień 31 października 2021 r., natomiast termin realizacji etapu II upływał 31 października 2022 r. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, ewentualnie – w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji - zobowiązuje się do realizacji projektu z uwzględnieniem zaakceptowanych przez IŻ zmian zatwierdzonych wnioskiem o dofinansowanie. Z treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wynika obowiązek Beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości". Z treści § 7 ust. 1 umowy wynika natomiast, że Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że brak osiągnięcia zakładanych wskaźników w przypadku nie osiągnięcia celu projektu będzie skutkował obowiązkiem zwrotu całości dofinansowania. Nadto § 13 ust. 1 pkt 3 umowy określa zobowiązanie Beneficjenta do przekazywania do Instytucji Zarządzającej wszelkich dokumentów, informacji i oświadczeń związanych z realizacja Projektu, których Instytucja Zarządzająca zażąda w okresie realizacji Projektu i jego trwałości. Zgodnie natomiast z § 3 pkt I ppkt 10 Regulaminu Beneficjent zobowiązany był do składania sprawozdań z postępu prac badawczych określonych w Planie prac B+R. W terminie 10 dni liczonych od dnia planowanego zakończenia danego etapu prac (osiągnięcia kamienia milowego) Beneficjent składa do IZ RPOWŚ 2014-2020 sprawozdanie w którym potwierdza wykonanie prac w planowanym zakresie i osiągniecie zakładanych efektów, w tym osiągniecie zakładanego poziomu gotowości technologicznej. W razie nie osiągnięcia planowanych efektów w planowanym terminie Beneficjent ma możliwość wystąpienia do IZ RPOWŚ 2014-2020 z prośbą o wyrażenie zgody na wprowadzenie modyfikacji w Planie prac B+R. Brak zgody IZ RPOWS 2014-2020 na wprowadzenie zmian do Planu prac B+R powoduje konieczność wstrzymania realizacji projektu, co wiąże się z brakiem możliwości sfinansowania kolejnych etapów" Zdaniem sądu materiał dowodowy sprawy w tym dokumentacja projektowa, umowa o dofinansowanie wraz z aneksami zmieniającymi, korespondencja z Beneficjentem, wyniki przeprowadzonych kontroli (w tym kontroli doraźnej z 12 sierpnia 2021 r.), informacja pokontrolna z 13 marca 2022 r. w pełni potwierdza dokonane przez organ ustalenie o braku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem, umową o dofinansowanie oraz regulaminem. W zadeklarowanym przez samego Beneficjenta czasie (do 31 października 2021 r.) nie doszło do osiągnięcia założeń etapu I projektu, nie osiągnięto kamienia milowego, nie zrealizowano celu projektu. W przekonaniu sądu brak realizacji projektu zgodnie z przyjętymi założeniami przedstawionymi we wniosku oraz planie prac badawczo – rozwojowych był wynikiem postępowania Beneficjenta, za które ponosi on pełną odpowiedzialność. Założenie organu dotyczące nierealizowania projektu zgodnie z dokumentacją projektową oraz nieosiągnięcie kamienia milowego projektu – nieosiągnięcie celu projektu (etapu I) w przyjętym przez Beneficjenta terminie – do 31 października 2021r. zostało ponad wszelką wątpliwość przez organ udowodnione. O powyższym świadczą ustalenia przeprowadzonej kontroli doraźnej, podczas której nie przedstawiono dowodów zakupu elementów prototypu niezbędnych do realizacji badań m.in.: silosu gipsu, silosu perlitu, zasobnika wody, podajnika ślimakowego, wagi gipsu, wagi perlitu, wagi wody, mieszarek, prasy, wózka z 15 formami. Nie przedstawiono także urządzeń które miały być wykorzystane w pracach rozwojowych opracowania nowatorskiej technologii produkcji innowacyjnego bloczka samozaciskowego, tj. 5 zespołów mieszarek, suszarni. Zatem od momentu rozpoczęcia realizacji projektu, tj. od 1 grudnia 2018 r, do dnia przeprowadzenia kontroli doraźnej tj. przez 2 lata i 8 miesięcy Beneficjent nie dysponował elementami prototypu, które zgodnie z zapisami planu prac B+R w ramach etapu I były niezbędne do realizacji badań przemysłowych, co jest kluczowym elementem z punktu widzenia całego projektu, ponieważ na podstawie uzyskanych wyników miała zostać podjęta decyzja o kontynuacji, przerwaniu lub modyfikacji projektu. Dodatkowo – wbrew przyjętym założeniom projektowym – spółka nie przedstawiła składu zespołu projektowego, ani żadnych dowodów na powołanie takiego zespołu i jego pracę. Nie zatrudniono też trzech osób – zespołu badawczego, przy jednoczesnym założeniu niezbędności tych etatów dla realizacji zaplanowanych w projekcie prac i badań. Spółka nie przedstawiła też realnej dokumentacji na wykonywanie pracy przez Kierownika projektu. O braku realizacji celu projektu świadczą też wyniki oględzin laboratorium, gdzie nie można było stwierdzić przeprowadzenia deklarowanych badań, mających na celu dobranie komponentów do stworzenia prawidłowego i funkcjonalnego bloczka, jak również samo laboratorium nie było wyposażone w deklarowany w dokumentacji projektowej sprzęt. Jakkolwiek okazano kontrolującym gipsowy bloczek oraz jego formę, to nie było żadnej obiektywnej możliwości zweryfikowania rzeczywistego prowadzenia badań i wyniku prac. Również wizja lokalna przeprowadzona w miejscu realizacji projektu potwierdziła, że nie jest on tam faktycznie realizowany, na budynku znajdowała się jedynie tablica informacyjna o finansowaniu projektu ze środków unijnych. Znamienna przy tym jest rozbieżność pomiędzy treścią składanych przez Beneficjenta raportów kwartalnych, a stanem jaki pracownicy organu ujawnili w wyniku przeprowadzonej kontroli. Z treści raportów (1/2021, 2/2021) jednoznacznie wynikało, że liczne prace B+R, w tym mające na celu dobranie odpowiednich komponentów do stworzenia bloczka zostały już wykonane, a zakres zrealizowanych prac badawczych obejmował zarówno badanie fizyczne, chemiczne oraz obserwacje. Wezwany do wyjaśnienia sprzeczności Beneficjent podał, że wykonane prace odnoszą się do etapu projektowania. Jednakże nawet i te twierdzenia nie zostały poparte stosowna dokumentacją (w tym fotograficzną) potwierdzającą etap projektowania poszczególnych urządzeń. Beneficjent nie przedstawił żadnej realnej dokumentacji na wykonanie prac opisanych w raportach w ramach etapu I. Przy czym zauważyć dodatkowo należy, że w samych raportach nie podano, kiedy je sporządzono, nie podano danych personalnych osób uczestniczących w pracach B+R, nie zostały one przez nikogo zatwierdzone, ani nie zostały podpisane. Do dnia zakończenia czynności kontrolnych Beneficjent nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego realizację zakresu rzeczowego projektu oraz prac badawczych zgodnie z założeniami projektu. Jednocześnie w piśmie z 9 maja 2022 r. potwierdził, że do tego czasu nie doszło do realizacji etapu I projektu. Zdaniem sądu poczynione przez organ ustalenia w sprawie potwierdzają fakt zaistnienia nieprawidłowości związanych z wykorzystaniem przyznanych środków z naruszeniem procedur – wymienionych postanowień umowy oraz regulaminu konkursu. Sąd nie ma wątpliwości, że do powyższych nieprawidłowości doprowadziło postępowanie samego Beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Podkreślić trzeba, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu. W kontekście powyższego wadliwie spółka podnosi, że nie doszło do nieprawidłowości, albowiem stan realizacji projektu nie wynikał jej z działania lub zaniechania. Dodaje przy tym, że nie wywiązała się z obowiązków wynikających z umowy nie z własnej winy, lecz było to wynikiem nielojalności kontraktowej organu, który nie godził się na dalsze przesunięcia terminu realizacji projektu oraz siły wyższej – pandemii covid oraz stanu wojny. Zdaniem sądu argumentacja ta stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności za własne zaniechania na organ. Zarzucając IŻ brak lojalności kontraktowej, skarżąca pomija własne zaniedbania, brak podjęcia realnych i weryfikowalnych czynności świadczących o realizacji projektu przez 2 lata i 8 miesięcy – do kontroli doraźnej, jak i w dalszych miesiącach obowiązywania umowy, brak stosownej dokumentacji z realizacji projektu. Podkreślić również trzeba, że wbrew stanowisku zawartemu w skardze – organ nie miał obowiązku każdorazowo uwzględniać żądań strony w zakresie przedłużenia terminu realizacji projektu. Wręcz przeciwnie, jako organ czuwający nad celowym wykorzystywaniem przyznanych środków, Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła brak perspektyw realizacji projektu. Na ocenę tą wpłynęło natomiast zachowanie samego Beneficjenta, który nie zrealizował etapu I projektu w założonym terminie, jak i nie dysponował stosowną dokumentacją obrazującą realizowanie przez niego zadań zgodnie z wnioskiem i planem prac badawczo – rozwojowych. W takiej sytuacji organ słusznie ocenił, że dalsze przesunięcia terminu realizacji projektu jest niecelowe. Mając na uwadze powyższe, jako niezasadne należy ocenić zarzuty skargi opisane w punktach 1 i 4 skargi. Zdaniem sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "specustawy"). Zarzut ten skarżąca podnosi wskazując, że wystąpienie nieprawidłowości w sprawie było bezpośrednim skutkiem pandemii covid. Beneficjent nie wywiązał się zatem z obowiązków nie z własnej winy, ale ze względu na okoliczności, na które nie miał wpływu i których nie mógł przezwyciężyć. Nieprawidłowość nie jest zatem wynikiem działania, czy zaniechania strony. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. W myśl w/w przepisu, w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (ust 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch okoliczności – pierwszej wskazującej na bezpośredni wpływ pandemii covid na zaistniałą nieprawidłowość, drugiej – dopełnieniem przez Beneficjenta aktów należytej staranności w celu zapobieżenia wystąpienia nieprawidłowości. Należy przy tym wyjaśnić, że za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 można uznać jedynie takie zdarzenia, które zostały wprost wywołane przez tę chorobę. W hipotezie przepisu nie mieszczą się natomiast sytuacje, gdy zaniechania podmiotów skutkujące nieprawidłowością wynikają ze środków administracyjnych związanych z epidemią, takich jak zamknięcie granic, niefunkcjonowanie władz publicznych, czy przyjęcie innych obostrzeń o charakterze generalnym, wpływających na działania podmiotów zaangażowanych w realizację projektu. Odpowiedzialność państwa jest również wyłączona, jeśli beneficjent nie podjął działań zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości. Postępowanie beneficjenta jest w tym zakresie oceniane przez pryzmat należytej staranności. Można przyjąć, że beneficjent jest zobowiązany podjąć wszelkie dostępne i rozsądne środki, wiążące się nawet ze wzrostem kosztów projektu, zapobiegające skutkom prowadzącym do nieprawidłowości COVID-19. Może to obejmować m.in. dodatkowe wyposażenie osób zaangażowanych w projekt w środki ochronne, czy zapewnienie sobie świadczeń zastępczych lub alternatywnych w przypadku niewykonywania umów niezbędnych do realizacji projektu. Ocena, czy w swoim postępowaniu beneficjent wykazał się należytą starannością powinna mieć, co do zasady, charakter zobiektywizowany odnoszący się jednocześnie do indywidualnych okoliczności danej sprawy. W przypadku beneficjentów prowadzących działalność gospodarczą może to oznaczać przyjęcie wyższych standardów staranności, uwzględniających zawodowy charakter aktywności gospodarczej. Przekładając powyższe na realia kontrolowanej sprawy podnieść należy, że strona nie wykazała jakoby niewykonanie projektu było bezpośrednim skutkiem pandemii covid, jak również brak jest dowodów na podjęcie przez Beneficjenta jakichkolwiek aktów staranności związanych z zapobieżeniem wystąpienia nieprawidłowości. Przede wszystkim należy podkreślić, że do zawarcia umowy na realizację projektu doszło w grudniu 2018 roku. Do marca 2020 r., czyli przez co najmniej 14 miesięcy stan epidemii (zagrożenia epidemicznego) nie obowiązywał. Znamiennym jest także, że w omawianym zakresie spółka przywoływała ogólnie, hasłowo okoliczność stanu epidemii, w szczególności w korespondencji dotyczącej zmiany terminu realizacji projektu, wskazując na wywołane tym stanem utrudnienia dla całej gospodarki. W piśmie z 14 września 2020 r. spółka podniosła, ze stan epidemii drastycznie zmienił realia prowadzonej działalności gospodarczej, a gospodarka zahamowała. Podała również, że komponenty (części składowe) składające się na nowatorską linię do produkcji bloczka pochodzi z zagranicy, z państw Europy Zachodniej – [...], [...] i [...], które również zmagają się z problemem zachorowalności na covid. Dalej w treści pisma z 14 grudnia 2020 r. , w nawiązaniu do uzgadnianej z IŻ kwestii wydłużenia terminu realizacji projektu do dnia 31 października 2022 r. skarżąca proponując terminy realizacji kolejnych etapów prac przewidzianych w projekcie (etap I do 31 października 2021 r., etap II do 31 października 2022 r.), podniosła, że stan epidemii wprowadził ograniczenia i trudności w nabyciu specjalistycznych sprzętów. Na utrudnienia w powyższym zakresie spółka zwróciła uwagę też w piśmie z 24 września 2021 r. Prosząc o możliwość wydłużenia terminu realizacji projektu podniesiono, że kolejna fala pandemii w 2021 r. zwolniła przemysł, a aktualna sytuacja rynkowa nie pozwala a zrealizowanie zobowiązań w terminie. Podała, że brakuje surowców, a ich ceny wzrosły. Natomiast – wbrew deklaracji w piśmie – nie załączono do niego korespondencji w wykonawcą, która miała potwierdzać utrudnienia w realizacji zamówienia. Dalej w piśmie z 26 października 2021 r. ponownie odwołuje się do okoliczności pandemii oraz wskazuje na wyjaśnienia wykonawcy o braku możliwości realizacji zobowiązań, jednak i do tego pisma nie dołączono żadnej korespondencji z wykonawcą, uwiarygadniającej argumentację strony. Skarżąca w pismach hasłowo przywołuje stan epidemii, wskazując na ogólne jej konsekwencje jak spowolnienie gospodarki, brak surowców. Nie ma jednak koniecznych nawiązań do realiów sprawy, do konkretnych zdarzeń, których rzeczywiste zaistnienie i wpływ na realizację projektu mogłyby być następnie zweryfikowane przez organ. Strona nie potwierdza prezentowanych wniosków żadną dokumentacją, nie stara się też wykazać za pomocą niezbędnych dowodów swojej staranności i podjętych prób przeciwdziałania powstaniu nieprawidłowości z tej nadzwyczajnej przyczyny. O spełnieniu warunków zastosowania omawianego przepisu nie świadczy również informacja od przedstawiciela firmy CEDRUS z 28 lipca 2020 r. (w odpowiedzi na zapytanie ofertowe), z której wynikają informacje o niemożliwości realnego wykonania przedsięwzięcia ze względu na panująca pandemię, albowiem ta sama firma złożyła następnie 4 miesiące później ofertę wstępną na dostawę urządzeń prototypu linii technologicznej do produkcji bloczków gipsowych. Brak wykazania przez skarżącą realnego – bezpośredniego wpływu stanu pandemii na realizację projektu oraz brak udokumentowania podjętych aktów staranności w celu zniwelowania negatywnych skutków tego stanu na podjęte zobowiązanie czyni podniesiony zarzut naruszenia art. 5 ust 1 i 2 specustawy niezasadnym. W kontekście eksponowanych przez spółkę okoliczności siły wyższej należy również wspomnieć, że powoływała się ona na fakt agresji Rosji na Ukrainę i także w tym kontekście podnosiła brak swojej winy (działania czy zaniechania) w zaistnieniu nieprawidłowości. Należy zauważyć, że argumentacja spółki w tej kwestii znalazła wyraz w piśmie z 26 kwietnia 2022 r., gdzie ponownie zwrócono się o wydłużenie terminu realizacji projektu. Beneficjent wskazał, że na realizację umowy (na dostawę i uruchomienie prototypu linii produkcyjnej do produkcji bloczków gipsowych oraz na usługę najmu dostawy) ma wpływ sytuacja geopolityczna, gdyż duża część elementów prototypu i linii objętych umową pochodzi z terenów Rosji i Ukrainy, a w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie został zaburzony łańcuch dostaw. Wbrew deklaracji zawartej w piśmie, również i w tym przypadku nie dołączono korespondencji z wykonawcą dotyczącej zgłoszenia utrudnień w realizacji umowy. Także i w tym przypadku skarżąca nie wykazała wpływu eksponowanej okoliczności agresji Rosji na Ukrainę na realizację projektu. Analiza korespondencji spółki z organem pokazuje również sprzeczność stanowiska spółki, która w zależności od stanu – pandemii, czy wojny – wykorzystuje odmienną argumentacją dostosowując ją do bieżących zdarzeń. Przy czym, co istotne, kiedy panuje stan epidemii – podaje, że elementy linii produkcyjnej będą pochodziły z państw Europy Zachodniej, natomiast kiedy wybucha konflikt zbrojny na Ukrainie – podnosi, że właśnie z tego kraju skarżąca oczekuje dostaw elementów linii. Spółka w żaden sposób nie urealniła więc wpływu nadzwyczajnych zdarzeń na realizację projektu, natomiast argumentacją w zakresie siły wyższej posługiwała się zamiennie, próbując w ten sposób odwrócić uwagę od własnych zaniechań i bezczynności. W powyższym kontekście nie może odnieść spodziewanego skutku także zarzut spółki dotyczący naruszenia wymienionych w punkcie 6 skargi przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy , w tym nieuwzględnienie korespondencji spółki w toku realizacji projektu wskazującej na bezpośredni wpływ zdarzeń siły wyższej na brak realizacji projektu w wymaganym terminie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym korespondencja spółki jednoznacznie potwierdzają brak rzeczywistego, bezpośredniego wpływu zarówno pandemii covid jak i agresji Rosji na Ukrainę na realizację projektu. W sprawie – wbrew argumentacji skargi – nie znajdzie również zastosowania art. 22 ust. 7 akapit 3 rozporządzenia 1303/2013, zgodnie z którym korekt finansowych nie stosuje się, jeżeli nieosiągnięcie celów końcowych jest spowodowane wpływem czynników społeczno-gospodarczych i środowiskowych, istotnych zmian w warunkach gospodarczych i środowiskowych w danym państwie członkowskim, bądź działaniem siły wyższej mającej poważny wpływ na wdrażanie tych priorytetów. Należy bowiem zauważyć, że adresatem tego przepisu jest Komisja Europejska. Akapit 1art 22 ust 7 rozporządzenia stanowi bowiem, że jeżeli Komisja ustali na podstawie analizy końcowego sprawozdania z wdrażania programu, że osiągnięcie celów końcowych wyrażonych w ramach wykonania za pomocą wyłącznie wskaźników finansowych, wskaźników produktu i kluczowych etapów wdrażania zakończyło się poważnym niepowodzeniem, które było spowodowane wyraźnie zidentyfikowanymi słabościami wdrożeniowymi zgłoszonymi uprzednio przez Komisję zgodnie z art. 50 ust. 8 w następstwie bliskich konsultacji z danym państwem członkowskim, a państwo to nie podjęło koniecznych działań naprawczych, Komisja może, niezależnie od przepisów art. 85, zastosować korekty finansowe w odniesieniu do tych priorytetów, zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy. Przytoczony w skardze fragment przepisu należy interpretować mając na względzie brzmienie całej jednostki redakcyjnej, ta natomiast dowodzi, że nie obejmuje on wskazań konkretnego działania dla Instytucji Zarządzającej. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony sformułowany w skardze zarzut jego naruszenia przez organ orzekający. Skarżąca oprotestowuje też działanie organu, który określając kwotę zwrotu dofinansowania pominął zupełnie zasadę proporcjonalności i w konsekwencji zażądał zwrotu kwoty w rażąco nadmiernej wysokości. Zdaniem spółki doszło w tym względzie do naruszenia przez organ art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., art. 2 pkt 36 w zw. z art 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Zdaniem sądu w realiach sprawy orzekając o obowiązku zwrotu pełnej kwoty otrzymanego uprzednio dofinansowania organ nie naruszył zasady proporcjonalności. Wbrew argumentacji skargi – nie jest miarodajnym dla oceny zastosowania zasady proporcjonalności – eksponowana przez skarżącą okoliczność zatwierdzania wniosków o płatność rozliczających zaliczkę. Strona podnosi, że skoro organ rozliczył wydatki uwzględnione we wnioskach, to tym samym uznał je jako poniesione zgodnie z założeniami projektu. W sprawie ponad wszelką wątpliwość wykazano, że spółka nie zrealizowała projektu, w tym etapu I mającego skutkować osiągnięciem kamienia milowego projektu w terminie, tj. do 31 października 2021 r. Cel projektu nie został osiągnięty, nie osiągnięto też zakładanych w projekcie wskaźników produktu i rezultatu. Zgodnie z § 7 ust 3 umowy brak osiągnięcia zakładanych wskaźników w przypadku nie osiągnięcia celu projektu będzie skutkował obowiązkiem zwrotu całości dofinansowania. Natomiast w myśl § 25 ust 3 umowy, jej rozwiązanie z wymienionych powodów skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanego dofinansowania w raz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. Projekt stanowi bowiem nierozerwalną całość i musi zostać zrealizowany w pełnym zakresie. Dopiero wówczas można uznać kwalifikowalność wydatków. Środki unijne nie mają bowiem służyć samej realizacji zadeklarowanych badań ale osiągnięciu określonych celów – stworzenia innowacyjnego produktu, czy innowacyjnej technologii. Spółka określiła cel i rezultat projektu jako prowadzenie badań zmierzających do opracowania nowatorskiej technologii ciągłej produkcji innowacyjnego samozaciskowego bloczka do ścian działowych. Projekt przewidywał realizację badań przemysłowych i prac rozwojowych w celu optymalizacji procesu produkcji bloczka samozaciskowego, opracowania i wykonania prototypu linii produkcyjnej, pozwalającej na uzyskanie w skali przemysłowej nowego produktu. Spółka nie zrealizowała założeń i celów projektu, nie osiągnęła zakładanych wskaźników, brak jest dowodów na rzeczywiste prowadzenie prac badawczo rozwojowych w deklarowanym zakresie. Dlatego zasadne było żądanie zwrotu całości otrzymanej kwoty dofinansowania. Końcowo należy wskazać, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Prezesa Zarządu spółki o odroczenie rozprawy. Wniosek ten uzasadniony był okolicznością choroby członka zarządu, udokumentowanej zwolnieniem lekarskim. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że potwierdzona zaświadczeniem lekarskim choroba strony uniemożliwiająca stawienie się w sądzie, jest znaną sądowi przeszkoda o której mowa w art. 109 p.p.s.a., jednakże choroba ta musi być również przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Z tego względu w literaturze przyjmuje się, że usprawiedliwienie niestawiennictwa z powodu choroby stron bądź ich pełnomocników wymaga przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienia sądu, wystawionego przez lekarza sądowego (por. T. Misiuk – Jodłowska, w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk – Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, s. 358). W związku z tym krótkotrwałe zwolnienie lekarskie, które zostało załączone do wniosku o odroczenie rozprawy przez M. D., stwierdzające niezdolność do pracy, z jednoczesnym wskazaniem, że "chory może chodzić", bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek innych okoliczności uniemożliwiających prezesowi zarządu spółki udział w rozprawie, nie daje podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1607/10, CBOSA). Zauważyć również trzeba, że gwarancje procesowe strony służące obronie jej praw w postępowaniu sądowym zostały zapewnione, albowiem w rozprawie uczestniczył pełnomocnik skarżącej – adwokat P. K., działający z substytucji radcy prawnego M. C., który zajął merytoryczne stanowisko w zakresie wywiedzionej skargi. Mając na względzie powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.