I SA/Ke 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Moskorzew z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIV/111/12 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Moskorzew z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXIV/111/12 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w zakresie obejmującym: - postanowienia załącznika nr 1 - Deklaracja w sprawie ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pozycja 7 w zakresie ,,Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. I SA/Ke 31/15 Uzasadnienie W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w M. podjęła uchwałę XXIV/lll/l2 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanymi przez właścicieli nieruchomości. W załączniku Nr 1 uchwały stanowiącym - Deklarację w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – wprowadzono zapisy : w punkcie 3 deklaracji dane właściciela nieruchomości dot. telefonu kontaktowego i adresu poczty elektronicznej mail, a w punkcie 7 sformułowanie "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". W podstawie prawnej uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 391), zwanej dalej "u.c.p.g." Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy we W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n u.c.p.g. polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego podanie danych w punkcie 3 deklaracji dot. telefonu kontaktowego i adresu poczty elektronicznej mail, a także zamieszczonego w punkcie 7 sformułowania "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym", które to zapisy zostały zamieszczone na załączniku do w/w uchwały Nr 1 - deklaracji w sprawie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalony w załączniku nr 1 do uchwały obowiązek składania oświadczenia zawierającego w/w zapisy nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały wymienione jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazała, że gmina podjęła już kroki zmierzające do podjęcia stosownej uchwały z wyeliminowaniem kwestionowanych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o jakim stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców Gminy, na których ciąży określony w art. 6m u.c.p.g. obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i obowiązuje na terenie działania Rady Gminy M.m.. Uchwała ta wypełnia zatem dyspozycję wspomnianego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Z takim charakterem skarżonej uchwały wiąże się to, że Prokurator nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi (art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a.) oraz to, że w przedmiotowej sprawie - pomimo upływu rocznego okresu od dnia podjęcia skarżonego aktu - istnieje prawna możliwość stwierdzenia jego nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.). Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy w związku z podjęciem działań zmierzających do uchylenia zaskarżonej postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Podjęcie kroków zmierzających do zmiany czy też uchylenia zaskarżonej uchwały, a nawet uchylenie zaskarżone juchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Rozstrzygając istotę sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP - organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobną normę tworzy art. 40 ust. 1 u.s.g., który wskazuje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powyższe przepisy upoważniają radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego kształtowania prawa na obszarze gminy, ale prawo to może tworzyć jedynie w oparciu i w granicach wskazanychw upoważnieniu ustawowym, celem uszczegółowienia zapisów wynikających z ustawy (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10 i z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1608/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 6n § 1 i 2 u.c.p.g. stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ma określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór ten miał obejmować objaśnienia dotyczące sposobu wypełnienia deklaracji oraz zawierać pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawierać miała także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Fakultatywnie rada gminy mogła w uchwale określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przy tym zauważyć, że zakres upoważnienia zawartego w art. 6n u.p.c.g. został poszerzony przepisem art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządkuw gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) zwanej dalej "ustawą zmieniającą", który nałożył na radę gminy obowiązek określenia w ww. uchwale terminu składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu zawarte w przytoczonych wyżej przepisach ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały było wyczerpujące. W związku z tym niedopuszczalna była wykładnia rozszerzająca ich zastosowania w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nich wymienione (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 687/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie art. 6n u.p.c.g. akcie prawa miejscowego nie można było zamieścić postanowień, które wykraczałyby poza zakres wskazanego wyżej upoważnienia. Tymczasem porównanie treści uchwały i ustalonego nią wzoru deklaracji z treścią przepisów art. 6n u.p.c.g. i art. 12 ustawy zmieniającej prowadzi do bezspornego w sprawie wniosku, że w zaskarżonym akcie w sposób nieuprawniony, bo wykraczający poza upoważnienie zawarto oświadczenie składającego że jest świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Treść podpisywanego oświadczenia stanowi zatem potwierdzenie składającego deklarację, że został pouczony,, czy też uzyskał wiedzę o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Przesądziło to o konieczności stwierdzenia nieważnościzaskarżonej uchwały w zakresie tego rodzaju zapisu zawartego poz. 7 załącznika. Przepis art. 233 § 1 kk stanowi, że kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Wyjaśnienia wymaga, że przepis ten nie dotyczy sytuacji składania oświadczenia w postaci deklaracji, ale zeznań w ramach toczącego się postępowania. Jest on jednak stosowany odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności (art. 233 § 6 K.k.). Oznacza to, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które może służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień nadanych przez ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika zatem, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać składanym oświadczeniom (zeznaniom) rygor odpowiedzialności karnej, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają jednak, by właściciel nieruchomości miał składać oświadczenia zawarte w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 K.k. należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można wyprowadzić podstawy prawnej dookreślenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można bowiem domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 6o u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości. Ustawodawca nie przewidział natomiast konsekwencji w postaci odpowiedzialności karnej za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia na temat danych służących do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska Prokuratora, że poprzez zmieszczenia we wzorze przedmiotowej deklaracji rubryk na wpisanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej wymogu podania imienia ojca i matki właściciela nieruchomości, Rada Gminy naruszyła art. 6n Ustawy poprzez wydanie uchwały w zaskarżonym zakresie bez podstawy ustawowej. O ile dane te należało uznać za zbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o tyle zauważyć należy, że ich podanie nie jest obligatoryjne. Biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zapisu dotyczącego odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, należało - na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. - stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej oświadczenie "oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku znalazło natomiast oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a