I SA/Ke 362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 16 czerwca 2025 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w O., nr [...] z 29 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej nr 1563T (0734T), dr. woj. nr 755 – Ługi - Mikułowice – Wojciechowice – Mierzanowice - Gierczyce - Nikisiałka Duża - działki dr. nr [...] w m. Wojciechowice przez właściciela nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że m.in. na art. 61 § 1, 1a i 2, art. 28 k.p.a. i ustaliło, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem z 21 stycznia 2025 r., skierowanym do Zarządu Dróg Powiatowych w O. J. A. zwrócił się o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej 0734T, relacji Wojciechowice - Nikisiałka Duża poprzez usunięcie z niego samowolnie postawionego ogrodzenia posesji S. K., właściciela działki położonej w W. [...]. Kolegium wyjaśniło, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 36 ustawy z 12 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) dalej "u.d.p.", może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia Podmiot trzeci nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 36 tej ustawy. Dodatkowo postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi prowadzone jest zawsze z urzędu. Jeżeli więc nawet osoba fizyczna poinformuje o fakcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcę drogi, to nie jest to równoznaczne z prowadzeniem tego postępowania na jej wniosek. W ocenie SKO złożenie wniosku w sprawie zajęcia pasa drogowego i korzystanie z drogi powiatowej, nie jest okolicznością świadczącą o istnieniu interesu prawnego skarżącego, skutkującego uruchomieniem postępowania zmierzającego do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Postępowanie to wszczyna się bowiem z urzędu, a stroną postępowań jest podmiot, który dopuścił się określonych naruszeń. Innymi słowy, analiza treści art. 36 oraz art. 42 ust 12 ustawy nakazuje przyjąć, że żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nieuprawniony. Kolegium wyjaśniło również, że sprawa z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w trybie art. 36 ustawy była już uprzednio przedmiotem rozpoznania i analizy organu I instancji i została zakończona ostatecznym postanowieniem nr [...] z 18 grudnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Okoliczność ta stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Na powyższe postanowienie J. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarzucił naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego, pomimo, że posiada interes prawny w przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego – jako właściciel/użytkownik działki sąsiedniej/nieruchomości przylegającej, która została pozbawiona dostępu/doznała szkody wskutek zmiany stanu drogi, 2) art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez bezzasadna odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo istnienia podstaw do jego prowadzenia, 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy doszło do zmiany stanu pasa drogowego naruszającego prawa skarżącego lub interesy. W uzasadnieniu podniósł, że jest właścicielem działki sąsiedniej, przylegającej bezpośrednio do pasa drogowego, w którym został zamontowany hydrant przeciwpożarowy. Tymczasem właściciel działki nr [...] postawił ogrodzenie w sposób bezprawny – przesuwając je poza granice swojej działki i wchodząc częściowo w pas drogowy, co skutkuje jego fizycznym zawężeniem i ogrodzeniem hydrantu, który służy do celów publicznych. W zakresie interesu prawnego skarżący zauważył, że ograniczono jego prawo do korzystania z drogi, która stanowi jedyny dojazd do jego posesji. Ponadto zamknięcie dostępu do hydrantu może bezpośrednio wpłynąć na poziom bezpieczeństwa przeciwpożarowego jego nieruchomości i innych sąsiednich zabudowań. W jego ocenie brak reakcji organów na nielegalne działania właściciela działki sąsiedniej może zostać uznany za rażące naruszenie zasady ochrony interesu publicznego, o której mowa w art. 7 k.p.a. Wskazał też, że w sprawie II SA/Ke 415/23 prowadzone było postępowanie dotyczące materii ogrodzenia zachodzącego na pas drogowy i nie zakwestionowano przymiotu strony właściciela działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony w tej sprawie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA w Warszawie z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, dostępny na CBOSA). Z brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań. Natomiast w myśl art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. W tym miejscu należy odnotować, że stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile zatem żądanie wszczęcia postępowania nie wiąże się z określonym obowiązkiem ciążącym na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania, to podmiot ten jest obowiązany do wykazania swojego interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania i wszczęciem tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1060/15, z 18 stycznia 2021r. sygn. akt I OSK 2035/20, dostępne na CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, wolą skarżącego wyrażoną we wniosku z 21 stycznia 2025 r. było przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego - ze względu na wykonanie ogrodzenia w pasie drogowym. Skarżący wprost powołał się na art. 36 u.d.p. Stosownie do powołanej regulacji w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepis ten zawiera zatem normę kompetencyjną dla zarządcy drogi do określenia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, obowiązku usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Nie można z niego więc wywodzić żadnych praw ani obowiązków, bowiem stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotów, objętych zakresem zastosowania tej normy. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 36 u.d.p. może być wyłącznie ten, kto faktycznie dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego lub zajęcia niezgodnego z warunkami zezwolenia. Podmiot trzeci nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 36 u.d.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z a 6 października 2015r., sygn. akt II GSK 2040/14, dostępny jak wyżej) Postępowanie to wszczynane jest zawsze z urzędu. Jeżeli więc nawet osoba fizyczna poinformuje o fakcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcę drogi, to nie jest to równoznaczne z prowadzeniem tego postępowania na jej wniosek (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 96/22, dostępny jak wyżej). Ze względu na powyższe podnieść należy, że samo legitymowanie się prawem własności do nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym bądź też obawa o swoje bezpieczeństwo oparta na utrudnionym dostępie do hydrantu na skutek budowy ogrodzenia, nie są okolicznościami świadczącymi o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego skutkującego uruchomieniem z jego inicjatywy postępowania administracyjnego zmierzających do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, a jedynie do istnienia po jego stronie ewentualnego interesu faktycznego, z którego nie można wywodzić prawa do bycia stroną postępowania, o którym mowa w art. 36 u.d.p. Utrudnienia w wykonywaniu praw właścicielskich nie generują same w sobie legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 36 u.d.p. (por. powołany wyżej wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 96/22). Dodatkowo rozstrzygnięcie organu uzasadnia okoliczność, że sprawa z wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w trybie art. 36 u.d.p. była już uprzednio przedmiotem rozpoznania i analizy organu I instancji i została zakończona ostatecznym postanowieniem z 18 grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołana okoliczność stanowi inną "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. art. 61a § 1 k.p.a. Podsumowując, zasadnie zatem organy zastosowały w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w oparciu o wniosek z 21 stycznia 2025 r. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest powołane przez skarżącego postępowanie będące przedmiotem sprawy II SA/Ke 415/23, albowiem toczyło się ono w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie krąg stron i uczestników postępowania ustalany jest w sposób odmienny niż w postępowaniu o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego, uregulowanym w art. 36 u.d.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.