I SA/Ke 391/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędzia WSA Danuta Kuchta Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę R. M. w C. z dnia [...] nr [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarządzenie poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa 1. stwierdza nieważność § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. W dniu [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), art. 6l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: "u.c.i.p.g.) Rada Miasta podjęła uchwałę NR [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarządzenie poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa. W § 3 uchwały zarządzono o poborze opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi w drodze inkasa. W § 4 uchwały ustalono, że inkaso opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powierza się sołtysom. Z treści § 6 uchwały wynika, że inkasent ponosi pełną odpowiedzialność materialną za pobraną gotówkę do czasu wpłaty na konto Urzędu Gminy i Miasta w C.. W § 7 uchwały ustalono natomiast wynagrodzenie inkaso w wysokości 4% od sumy kwoty zainkasowanych terminowo przekazanych na rachunek Urzędu Gminy i Miasta w C.. Wynagrodzenie za inkaso płatne będzie w kasie Urzędu Gminy i Miasta w C. lub na imienny rachunek bankowy inkasenta w terminie 21 dni od daty rozliczenia zainkasowanej gotówki. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w części dotyczącej § 4, § 6 oraz w zakresie § 7 zd. drugie, w którym to określono termin wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów oraz § 7 zd. pierwsze w zakresie zwrotu "i terminowo przekazanych na rachunek Urzędu Miasta i Gminy w C.", Prokurator Rejonowy K. Zachód zarzucił: - istotne naruszenie przepisu zawartego w 6l ust. 2 u.c.i.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie tego jak winien być uregulowany pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz określenia wynagrodzenia dla inkasentów. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu autor skargi powołując się na treść art. 6l ust. 2 u.c.p.i.g. stanowiącego podstawę prawną uchwały wskazał, że nie wyposaża on rad gmin w prawo do stanowienia dodatkowych uregulowań w przedmiocie inkasa, w tym określających termin do wypłaty wynagrodzenia na rzecz inkasentów. Podobnie rada gminy nie jest upoważniona do warunkowania wypłaty inkasentom wynagrodzenia od terminowego wpłacania czy rozliczania przez nich pobranych podatków, a także do regulowania w zaskarżonej uchwale zasad odpowiedzialności materialnej inkasentów. Obowiązki inkasentów w zakresie między innymi terminowych płatności pobranych podatków organowi podatkowemu, wynikają wprost z mocy prawa - z przepisu zawartego w art. 9 i art. 47 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa, a zasady odpowiedzialności za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie tych obowiązków przez inkasentów oraz zasady postępowania organu podatkowego, ustalają unormowania art. 30 § 2 i § 3 oraz § 4 tej ustawy. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wyjaśnił, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto, jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Nadto powołując wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II FSK 1526/06 skarżący podniósł, że określenie, czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny danej osoby. W uchwale nie wskazano natomiast w sposób indywidualny osób upoważnionych do pobierania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa z terenu gminy C.. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego K. Zachód jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia [...] NR [...] w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarządzenie poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa. Skargą objęte zostały § 4, § 6, oraz § 7 uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso. Nadto w myśl art. 6 ust. 12 u tej ustawy, do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z trzema obszarami spornych zagadnień które zostaną omówione w następującej kolejności: pierwszy z nich dotyczy odpowiedzialności materialnej sołtysów (§ 6 uchwały), drugi – kwestii określenia terminu i sposobu płatności wynagrodzenia za inkaso (§ 7 uchwały), trzeci natomiast powierzenia inkaso opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi sołtysom (§ 4 uchwały). Jak wynika z treści wyżej przywołanego art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g., ustawodawca upoważnił radę gminy, aby w drodze uchwały: zarządziła pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczyła inkasentów i określiła wysokość wynagrodzenia za inkaso. Przepis ten określa jednoznacznie zakres przyznanego radzie gminy upoważnienia. Tymczasem Rada Miasta w § 6 zaskarżonej uchwały uchwaliła, że inkasent ponosi pełną odpowiedzialność materialną za pobraną gotówkę do czasu wpłaty na konto Urzędu Gminy i Miasta w C.. Tym samym Rada w powyżej wskazanym paragrafie uregulowała kwestie leżące poza upoważnieniem zawartym w przepisie prawa, stanowiącym podstawę wydania uchwały. Zatem zawarte w § 6 przedmiotowej uchwały uregulowanie odpowiedzialności materialnej inkasentów, świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 6l ust 2 u.c.i.p.g., co w konsekwencji prowadzi do istotnego naruszenia do art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6l ust 2 u.c.i.p.g. oraz zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Przypomnieć następnie wymaga, że w § 7 zaskarżonej uchwały ustalono wynagrodzenie inkaso w wysokości 4% od sumy kwoty zainkasowanych terminowo przekazanych na rachunek Urzędu Gminy i Miasta w C.. Wynagrodzenie za inkaso płatne będzie w kasie Urzędu Gminy i Miasta w C. lub na imienny rachunek bankowy inkasenta w terminie 21 dni od daty rozliczenia zainkasowanej gotówki. W kontekście zacytowanego uregulowania należy odpowiedzieć na pytanie, czy zawarte w treści art. 6l ust 2 u.c.i.p.g. stwierdzenie "rada gminy może (...) określić wysokość wynagrodzenia za inkaso" mieści w sobie prawo rady gminy do określania terminów wypłaty wspomnianego wynagrodzenia oraz innych warunków jego wypłaty. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy wyjaśnić, czy w sformułowaniu "określenie wysokości wynagrodzenia dla inkasentów" mieści się coś więcej, niż sama zasada określenia wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru opłaty. Analiza przepisów prowadzi do negatywnej odpowiedzi na to pytanie. Ustawodawca, nie upoważnił bowiem rady gminy do określenia szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia inkasentów, ani trybu pobrania tego wynagrodzenia (w którym to określeniu mieści się również określenie terminu wypłaty wynagrodzenia z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Zakładając racjonalność ustawodawcy oraz pamiętając o zasadzie ścisłego wykładania przepisów delegacyjnych (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, CBOSA), nie można w tej sytuacji dokonywać rozszerzającej wykładni przepisu art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. twierdząc, że upoważnia on radę gminy do określenia również terminów wypłaty wynagrodzenia dla inkasentów z tytułu poboru opłat za gospodarowanie odpadami i innych warunków wypłaty tego wynagrodzenia. Powodem takiej zawężającej regulacji może być to, że określenie terminu wypłaty wynagrodzenia należnego inkasentom stanowi czynność materialno techniczną, która nie podlega regulacji w aktach prawa miejscowego. Rozliczanie inkasentów z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w tym i wypłata w stosownych terminach wynagrodzenia za inkaso, którego przysługiwanie i wysokość wynika z uchwał rady gminy podjętych na podstawie art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. należy z mocy prawa do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, jako organu podatkowego (art. 6 ust. 12 u.c.i.p.g.) – por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 632/19 (CBOSA). Stwierdzić zatem należy, że w omawianym zakresie również doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 6l ust 2 u.c.i.p.g. W świetle powyższego jako zasadny należało ocenić wniosek Prokuratora dotyczący stwierdzenia nieważności § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszających art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6l ust 2 u.c.i.p.g. oraz zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Natomiast Sąd nie uwzględnił argumentów i wniosków Prokuratora podnoszonych w zakresie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Z treści cytowanego powyżej art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. wynika m.in., że rada gminy, w drodze uchwały, może wyznaczyć inkasentów. W realiach rozpoznawanej sprawy organ w treści § 4 uchwały wskazał, że inkaso opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powierza się sołtysom. Zdaniem Sądu jest to stwierdzenie wystarczające i prawidłowe do wyznaczenia inkasenta i zgodne z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. posługuje się jednoznacznym sformułowaniem, które nie ma postaci określenia nieostrego wskazanego w § 155 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), wymagającego poszukiwania m.in. obszaru sytuacji, co do których nie ma pewności w kwestii ich zaliczenia do ustalonego zakresu. Sformułowanie dotyczące wymogu wyznaczenia inkasentów nie zostało przy tym doprecyzowane poprzez użycie dodatkowych warunków, czy też wyznaczenie sposobu ich identyfikacji. Zatem dla spełnienia tego wymogu wystarczy takie wskazanie inkasentów, które umożliwi ich identyfikację. Zdaniem Sądu można przyjąć, że wymóg określenia inkasentów powinien być rozumiany w dwóch płaszczyznach, tj. po pierwsze poprzez wskazanie inkasentów, a po drugie ich identyfikację. Przy czym, jak już zauważono, ustawodawca zarówno co do wskazania inkasentów, jak i ich identyfikacji, nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków, czy też doprecyzowań. Oznacza to, że w gestii konkretnej rady gminy pozostaje wybór sposobu wyznaczenia tych inkasentów, z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. Podkreślić należy, że wymogu imiennego określenia inkasenta nie można wywodzić także z art. 9 O.p. Przepis ten wskazuje, że inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu, a zatem jest przepisem wyrażającym wyłącznie podmiotowość prawnopodatkową inkasenta (zob. K. Stelmaszczyk, Zakres prawnych kompetencji rady gminy do wyznaczenia inkasentów podatków i opłat lokalnych. Glosa do wyroku WSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I SA/Lu 133/14, FK 2015/11/75-78). W powyższym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3488/21 (CBOSA). Reasumując, stwierdzić należy, że wyrażone przez skarżącego stanowisko, iż wyznaczenie inkasenta powinno polegać na wyznaczeniu w sposób konkretny danej osoby nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i pozostaje w sprzeczności z postanowieniami art. 6l ust. 2 u.c.i.p.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 i § 7 uchwały, zaś w pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.