I SA/Ke 398/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Jagiełło,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także postanowienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Ke 398/09 UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2009r., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 24 października 2007r.(ISA/Ke 400/07) w całości i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA wskazał że: M. J. w dniu 27 lutego 2007r. złożył zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organ egzekucyjny Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. Z., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 18 grudnia 2006r. przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w B. Z. (zwana dalej w skrócie KRUS), obejmujących należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres IV 1997r., I 1999r., III 1999r., IV 1999r., I-II 2000r. Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela Prezesa KRUS, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]. odmówił uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny drugiej instancji uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów dłużnika. Postanowieniem z dnia 14 maja 2007r., wierzyciel Prezes KRUS odrzucił zarzuty. Wobec powyższego organ egzekucyjny pierwszej instancji postanowieniem z dnia 25 maja 2007r. ponownie odmówił uznania przedmiotowych zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...].. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że podstawą zgłoszonych przez skarżącego zarzutów była kwestia istnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem organu odwoławczego skoro wierzyciel uznając, że należności objęte tytułami wykonawczymi są wymagalne, to wobec związania tym stanowiskiem, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ drugiej instancji wskazał także, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie bowiem z art. 29§1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., nr 229, poz.1954 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a., organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której podniósł, że w postępowaniu pominięto fakt, iż naliczono mu składkę na ubezpieczenie społeczne za okres co do którego przedłożył dokumenty stwierdzające jego zatrudnienie, przebywanie na zasiłku dla bezrobotnych, okres pobierania renty rodzinnej po zmarłej żonie. W ocenie skarżącego KRUS przedstawił nieprawidłową dokumentację dotyczącą okresów podlegania przez niego obowiązkowemu ubezpieczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz określił, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej w K. uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, a zarzuty w niej zawarte uznał za trafne, w związku z czym, jak już zaznaczono na wstępie, na podstawie art. 185§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.. Wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzył się bowiem naruszenia w postanowieniu wydanym przez egzekucyjny organ odwoławczy przepisów u.p.e.a w zakresie rozpoznania zarzutów z uwzględnieniem stanowiska wierzyciela. Podniósł, że wskazując brak ostatecznego w administracyjnym toku instancji postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela Sąd pierwszej instancji pominął regulację art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej ustawa s.u.s., wyłączającego tryb zażaleniowy w tego rodzaju sprawach. Wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji również ten przepis miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd drugiej instancji zgodził się z Sądem pierwszej instancji, iż przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. ustanawia ogólną regułę zaskarżania stanowiska wierzyciela w drodze zażalenia, wskazał jednak, że od reguły tej wprowadzono wyjątek w art. 83c ust. 2 ustawy s.u.s. W art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poddano jedynie egzekucję należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników trybowi postępowania egzekucyjnego w administracji. Wobec braku dalszych szczegółowych regulacji w tym zakresie należy przyjąć, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy s.u.s.(art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). W tym zakresie mieści się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odesłanie do przepisu art. 83c ust. 2 ustawy s.u.s.. Nie dostrzegając tych szczególnych regulacji Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż w sprawie nie uzyskano wymaganego prawem stanowiska wierzyciela. Ponadto NSA nie zgodził się także z oceną Sądu pierwszej instancji, iż przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. może stanowić podstawę do oceny przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Stosownie bowiem do tego przepisu organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Sąd drugiej instancji wskazał, że badanie na tym wstępnym etapie postępowania przez organ egzekucyjny czy zobowiązanie z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne wygasło prowadziłoby do wkroczenia w sferę merytorycznej oceny podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Nieprawidłowo więc WSA w K., wskazując dalsze kierunki postępowania nakazał prowadzenie postępowania w sprawie oceny zarzutów zobowiązanego organowi egzekucyjnemu, w zakresie zastrzeżonym dla wierzyciela. NSA wyjaśnił, że dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji braków w postanowieniu wierzyciela wydanego na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., co mogło wpłynąć na wynik rozpoznania zgłoszonych zarzutów, uprawniało ten Sąd do zastosowania trybu orzekania wskazanego w przepisach art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Wiążący dla organu egzekucyjnego charakter wypowiedzi KRUS, jako wierzyciela, w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.) nie pozbawiał wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwości dokonywania oceny tej wypowiedzi przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie egzekucyjnego organu odwoławczego, na mocy wyżej wskazanych przepisów p.p.s.a. NSA wskazał także, że Sąd pierwszej instancji będzie uprawniony w oparciu o akta sprawy administracyjnej do dokonania oceny czy sporządzone przez wierzyciela tytuły wykonawcze spełniały m.in. wymóg przewidziany w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a tym samym czy organ egzekucyjny wypełnił obowiązki wynikające z przepisów art. 34 § 1 i 2 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji z dnia 8 maja 2009, ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo, a to oznacza, że skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej sformułowane. Odnosząc się do ustalonego stanu sprawy należy zauważyć, iż podstawą wydanych przez organy egzekucyjne postanowień o odmowie uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne jest art. 34 §1 u.p.e.a., stanowiący że zarzuty zgłoszone na podstawie wskazanej w art. 33 pkt.1-7,9 i 10 (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu wiążąca. Oznacza to, że ustawa egzekucyjna nie przyznaje organowi egzekucyjnemu prawa kwestionowania, bądź oceny postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art.33 pkt. 1-5 u.p.e.a. Należy podnieść, iż w realiach rozpoznawanej sprawy organ egzekucyjny prawidłowo zastosował omówiony wyżej art.34, gdyż po otrzymaniu ostatecznego, bo niezaskarżalnego postanowienia wierzyciela Prezesa KRUS o odrzuceniu zarzutów, wydał postanowienie, w którym odmówił uznania zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W powyższym postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. Z. prawidłowo przywołał stanowisko wierzyciela i podkreślił jego wiążący charakter. Jak podkreślono stanowisko wierzyciela, o którym mowa w w/w artykule, w przypadku egzekucji składek z ubezpieczenia społecznego rolników na podst. art.52 ustawy dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1998r., nr7, poz.25 ze zm.) w zw. z art 83c ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz.887 ze zm.) jest niezaskarżalne, podlega jednak na mocy art.134 i 135 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo kognicję sądu administracyjnego w w/w zakresie można także wyprowadzić z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jeżeli bowiem według art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, to ocenie legalności - oprócz zaskarżonego postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów - poddana zostaje także wypowiedź wierzyciela w formie postanowienia, wiążąca organ egzekucyjny. Skoro postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego (wyrok WSA z 9.02.2006r. III SA/Wr 517/04; wyrok WSA z 19.11.2004r., III SA 410/03, dostępne w bazie LEX). W związku z powyższym, zgodnie z zaprezentowanym w sprawie poglądem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego, ale także postanowienia wierzyciela odrzucającego zarzut dłużnika, z której wynika iż oba rozstrzygnięcia naruszają prawo. Przede wszystkim, zdaniem Sądu organ egzekucyjny nie zbadał dokładnie czy tytuł egzekucyjny został wystawiony prawidłowo przez co naruszył dyspozycję art.29 u.p.e.a. Artykuł ten nakłada na organ obowiązek badania z urzędu dopuszczalności prowadzenia egzekucji, które to badanie niewątpliwie obejmuje też m.in. badanie tytułu wykonawczego, a zwłaszcza jego formalnych wymogów określonych w art.27 §1 i 2 u.p.e.a. Z treści tytułów egzekucyjnych nie wynika bowiem w sposób oczywisty czy tytułami objęto poszczególne miesiące czy kwartały. W związku z tym istnieje niepewność co do okresu za jaki zostały wystawione przedmiotowe tytułu. Z uzasadnienia postanowienia Prezesa KRUS bowiem wynika, że wystawionymi tytułami egzekucyjnymi objęto okresy IV kwartał 1997 r., I kwartał 1999 r., III kwartał 1999 r., II kwartał 2000 r., natomiast z postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji wynika, że dotyczą one należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres kwiecień 1997 r., styczeń, marzec, kwiecień 1999 r., oraz styczeń, luty 2000 r., a rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazuje, że tytuł dotyczy należności za okres IV 1997 r., I 1999 r., III 1999 r., I-II 2000 r., nie precyzując czy chodzi o kwartał, czy o miesiąc. Oznacza to, że analiza samych tytułów wykonawczych nie pozwala jednoznacznie stwierdzić jaką jednostką czasu miesiącem czy kwartałem posługuje się wierzyciel. Obowiązkiem zatem organu egzekucyjnego było zbadanie czy tytuły wykonawcze zostały wystawione prawidłowo tj. czy wskazany w pkt. 32, 42, 52, 62 okres został oznaczony, zgodnie z powołanym w tytule orzeczeniem z dnia 25 sierpnia 2000 r. Dokładne ustalenie w/w okresów ma również znaczenie dla zbadania czy w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania czy nie. Wierzyciel nie wziął bowiem pod uwagę, iż tytuł wykonawczy został wystawiony 18 grudnia 2006 r., zaś postępowanie dotyczy należności m.in. za lata 1997, 1999, 2000. Odnosząc się do terminu przedawnienia wierzyciel powinien wziąć pod uwagę czas powstania tych zobowiązań i przepisy wówczas obowiązujące. Należy podkreślić, że ówcześnie obowiązująca ustawa z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawierała uregulowania dotyczącego okresu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników (obecny art.41b, przewidujący 10 letni termin przedawnienia, obowiązuje od 2 maja 2004r. ), w związku z czym po przez jej art.52 ust.1 pkt1, okres przedawnienia przedmiotowych należności regulowały przepisy: -do 1 stycznia 1998r. art.30 ust.1 ustawy z dnia 19.12.1980r. O zobowiązaniach podatkowych (t.j. Dz.U. z 1993r., nr 108, poz.486 ze zm.), stanowiący iż zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat , licząc od końca roku , w którym upłynął termin płatności. -od 1 stycznia 1998r. art.70§1 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137, poz.926 ze zm. ), stanowiący iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku podatkowego, w którym upływał termin płatności. Zatem do dnia 2 maja 2004r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym minął termin płatności. Ustawodawca wprowadzając w/w art.41b, przewidujący 10 letni termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, nie przewidział przepisów przejściowych określających, jaki termin należy stosować w przypadku gdy przedawnienie rozpoczyna swój bieg przed 2 maja 2004r., a kończy po tej dacie. Zdaniem Sądu upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 2 maja 2004r. 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed w/w datą nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Oznacza to, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 2 maja 2004r., ulega przedawnieniu 10 – letniemu. W/w pogląd Sądu znajduje swoje uzasadnienie również w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16 września 2009r., II GSK 35/09; wyrok z 14 marca 2007r., II GSK 338/06; wyrok z 5 czerwca 2008r., II FSK 505/07; wyrok z 27 września 2006r, III SA/Wa 1717/06; wyrok z 22 stycznia 2009r., wyrok z 29 czerwca 2009r., III SA/GL 57/09, dostępne na stronie internetowej NSA ). Powołane orzeczenia zapadały na tle stanów faktycznych związanych z należnościami z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mając jednak na względzie wykładnię systemową oraz charakter prawny tych należności, należy uznać, iż stanowisko zajęte przez sądy administracyjne w tych orzeczeniach jest aktualne również w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznał również, iż wypowiedź wierzyciela Prezesa KRUS jest niepoprawna z tego względu iż wierzyciel nie ustosunkował się do wszystkich nowych dokumentów przedstawionych przez M. J. tj. do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2000r. przyznającej skarżącemu z dniem 1 czerwca 2000r. rentę rodzinną, co mogło mieć wpływ na wymiar składki za II kwartał 2000r. Zasadność rozważań jednak w tej materii będzie miała sens dopiero w sytuacji gdy wierzyciel, badając przedmiotowe należności pod kątem przedawnienia dojdzie do wniosku, iż nie miało ono miejsca, w przeciwnym razie dalsze wyjaśnianie przez Prezesa KRUS zarzutów zgłoszonych przez M. J. będzie bezprzedmiotowe. Rozpoznając ponownie sprawę organ egzekucyjny zbada czy tytuły egzekucyjne zostały prawidłowo wystawione, w szczególności czy wskazany w pkt. 32,42,52,62 tytułów wykonawczych okres został prawidłowo oznaczony, zgodnie z orzeczeniem z 25 sierpnia 2000r., nr 952/2000 stanowiącym podstawę prawną obowiązku, a zatem czy tytuły spełniają wymóg art.27§1 pkt.3 u.p.e.a. W przypadku pozytywnej oceny zwracając się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie przedstawionych zarzutów, wskaże iż należy zbadać czy nie doszło do przedawnienia egzekwowanych należności, zgodnie z poglądami zaprezentowanymi wyżej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c, art.134, art.135 oraz art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.