I SA/Ke 429/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzja organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach ("Agencja", "ARiMR") decyzją z [...] r. nr [...]uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 i odmówił K. Z. przyznania tej płatności. 1.2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że K.Z. w dniu 15 maja 2012 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. W dniu 15 listopada 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ). W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia wymogów wzajemnej zgodności - kod błędu BW 4.1 oznaczający, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Kierownik Agencji decyzją z 15 lutego 2013 r. nr 0236-2013-000002221, przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" na rok 2012 w wysokości 2758,48 zł. Dyrektor Agencji, decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Agencji z dnia [...] r. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie. W dniu [...] r. Prezes Agencji decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Dyrektor Agencji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Agencji z dnia [...] Decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik Agencji przyznał wnioskodawcy płatności ONW na rok 2012 w wysokości 616,60 zł. W wyniku postępowania odwoławczego, Dyrektor Agencji w dniu [...] r. decyzją nr [...] uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzją wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Ke 859/14). 1.3. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Agencji wskazał, że jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to przy wydawaniu decyzji kasacyjnej nie można mówić o naruszeniu zasady reformationis in peius (art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r. poz. 267- dalej "K.p.a."), a więc pogorszeniu sytuacji strony postępowania. W ocenie Dyrektora Agencji powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) dalej "Ustawa" szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych obszarami ONW) oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm.) dalej "Rozporządzenie z 11 marca 2009 r." oraz przepisy unijne, między innymi Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8) dalej "Rozporządzenie Nr 65/2011" oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), dalej "Rozporządzenie." 1.4. Dyrektora Agencji wskazał, że wysokość przyznanych płatności za dany rok kalendarzowy jest uzależniona nie tylko od powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat, ale również od spełnienia przez producenta rolnego wymogów w zakresie zarządzania, tzw. wymogów wzajemnej zgodności, co wynika z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 73/2009. W przedmiotowej sprawie zasadniczy wpływ na wysokość przyznanej płatności miały wyniki z kontroli w zakresie przestrzegania zasad wzajemnej zgodności dotyczącej bezpośrednio siedziby stada. W roku 2009 w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, w trakcie której stwierdzono nieprzestrzeganie norm BW 1.3, BW 3.2, BW 3.4 i BW 4.1. Z tych względów Kierownik Agencji w decyzji za rok 2009 ustalił obniżkę przysługującej kwoty (3 %) w wysokości 277,57 zł. W związku z tym, że ustalona kwota nie przekraczała 100 euro, odstąpiono od pomniejszenia płatności. W roku 2010 ponownie przeprowadzono w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontrolę, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie spełnienia ww. norm. W związku z tym w decyzji za rok 2010 Kierownik Agencji, zastosował pomniejszenie płatności na poziomie 15%. Ponadto w dniu 9 grudnia 2010 r. do producenta rolnego została wysłana informacja, o nadaniu w roku kolejnym kwalifikacji nieprawidłowości jako celowa niezgodność, w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów. W roku 2011 producent rolny ponownie złożył wniosek, na podstawie którego przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. W wyniku kontroli ponownie stwierdzono nieprawidłowości. W związku z powyższym Kierownik Agencji uznał, że ponowne naruszenie normy BW 4.1 stanowi celowe działanie (zgodnie z informacją z dnia 9 grudnia 2010 r.) i przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2011 pomniejszając o 27%. W roku 2012 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy również stwierdzono nieprawidłowości w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Kierownik Agencji przyznał skarżącemu płatność ONW w wysokości 616,60 zł, po uwzględnieniu pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów w wysokości 2628,67 zł, co stanowi 81 % przysługujących wnioskodawcy płatności ONW za rok 2012. 1.5. Dyrektor Agencji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażący naruszeniem art. 71 ust. 5 i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia, w związku z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Nr 65/2011. Jednocześnie powołał przepisy regulujące zasady pomniejszania płatności w przypadku stwierdzenia niezgodności w przestrzeganiu zasad wzajemnej zgodności, w tym art. 71 ust. 5 Rozporządzenia dotyczący powtarzającej się niezgodności, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Zasadniczą kwestię w sytuacji powtarzającej się niezgodności odgrywał wskazany w treści przepisu współczynnik trzy, który w zależności od oceny punktowej zawartej w raporcie z kontroli na miejscu decyduje o wielkości pomniejszenia. Maksymalna wysokość zmniejszenia nie może jednak przekroczyć 15 % całkowitej kwoty pod warunkiem, że organy nie uznały tej samej niezgodności stwierdzonej po raz kolejny za następstwo celowego działania w rozumieniu art. 72. W sytuacji zakwalifikowania czynu jako celowego działania pomniejszenie może wynosić od 15 % do 100 % (a więc odmowa przyznania płatności). Dyrektor Agencji podniósł, że należy odróżnić celowe działanie wykazane w raporcie z kontroli na miejscu, a uznanie za celowe działanie wynikające z powtarzalności nieprzestrzegania tej samej normy. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przypadku wykazania w raporcie z kontroli na miejscu niezgodności popełnionej celowo, zmniejszenie co do zasady wynosi 20 %. Jednak na podstawie wyników z kontroli Kierownik Agencji może podjąć decyzję o zmniejszeniu tego współczynnika do mniej niż 15 % lub o zwiększeniu go do 100 % całkowitej kwoty. Odmienną sytuacją jest stwierdzenie podczas kontroli administracyjnej wniosku powtarzającej się nieprawidłowości dotyczącej tej samej normy. W takim przypadku Agencja informuje rolnika, że stwierdzenie po raz kolejny tej samej nieprawidłowości zostanie uznane za celowe działanie. W przypadku kolejnego stwierdzenia niezgodności nadaje się kwalifikację "celowa niezgodność", natomiast zastosowany procent zmniejszenia płatności ustala się przez pomnożenie poprzedniego ustalonego procentowego zmniejszenia przez trzy. Jeżeli w kolejnym roku zostanie stwierdzone ponowne nieprzestrzeganie norm i wymogów wzajemnej zgodności ponownie stosuje się mnożenie ustalonej obniżki procentowej z roku ubiegłego i współczynnika trzy. 1.6. Kierownik Agencji w decyzji z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr 0236-000005435, pomniejszył przysługującą płatność na rok 2011 o 1453,12 zł, co stanowi 45 %, z uwagi na powtarzającą się niezgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. W związku ze stwierdzeniem w roku 2012 ponownie nieprzestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ pomniejszenie ustalone w roku 2011, zgodnie z art. 71 ust. 5 Rozporządzenia zostaje w roku 2012 zwiększone do 100 % (45 % x 3), co uzasadnia rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą decyzję K. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. 2.2. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji powołano się na decyzję Kierownika Agencji z [...] r. W ocenie skarżącego Dyrektor Agencji nie mógł być w jej posiadaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. i w ciągu 24 godzin nie był w stanie wydać własnej decyzji. Ponadto decyzja z [...] r. do dnia sporządzenia skargi nie trafiła do skarżącego. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z książki pocztowej Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J., książki pocztowej i instrukcji obiegu dokumentów organu, dowodów na obieg decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w J. w organie. 2.3. Skarżący wielokrotnie zgłaszał wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej SR w J., w której Sąd odmówił ukarania skarżącego i umorzył postępowanie. W związku z tym skarżący zakwestionował ustalenie przez organ czynnika woli w działaniu skarżącego. Celowość należy udowodnić, a organ tego nie dokonał. Działanie organu narusza więc art. 72 Rozporządzenia i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego oraz art. 139 K.p.a. przez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego się, mimo niewykazania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. 2.4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. 2.5. Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a." odmówił przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów zgłoszonych w skardze. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie sformułowanego w niej zarzutu naruszenia art.139 K.p.a. 3.2. Stosownie do brzmienia art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 K.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, LEX 2010). Na obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego o odstąpieniu od zakazu reformationis in peius wskazuje też jednolite w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 334/10, LEX nr 675629; WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 651/10, LEX nr 747982). W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10, Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 1083391) wskazał, że gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Gdy organ nie wykaże w uzasadnieniu decyzji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 K.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybia tym samym art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Uniemożliwia to sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem. 3.3. W tym miejscu wskazać również należy, że odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. sygn. III RN 12/97, OSP 1998/5/261; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 771/06, LEX nr 45182; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/07, LEX nr 469795; zob. też wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 433/11, LEX nr 1129378; WSA w Warszawie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1176/12, LEX nr 1242279; czy WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 934/10, LEX nr 469795). 3.4. W niniejszej sprawie organ wyższego stopnia zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, opierając się w sposób niedopuszczalny, dla wykazania rażącego naruszenia prawa, o rozstrzygnięcie które w dacie orzekania przez organ I instancji nie istniało w obrocie prawnym. W dacie tej, tj. w dniu 11 marca 2014 r. organ I instancji nie mógł, co wynika z oczywistej chronologii czasowej, oprzeć się na ustaleniach przyjętych w decyzji z 29 kwietnia 2015 r. Tym samym, nie było podstaw dla przypisania organowi I instancji rażącego naruszenia art. 71 ust. 5 i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia w związku z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Nr 65/2011, a w konsekwencji orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższe okoliczności potwierdzają naruszenie przez organ odwoławczy art.139 K.p.a. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną wyżej przez Sąd ocenę prawną. 3.6. Z tych powodów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.