I SA/Ke 43/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z 8 grudnia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 29 lipca 2025 r. orzekającą o skierowaniu B. Z. (skarżący) na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. "B" prawa jazdy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2328 z późn. zm.), art. 99 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2025 r., poz. 1226), zwanej dalej u.k.p. oraz art. 104 k.p.a. Rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącego od decyzji z 29 lipca 2025 r. SKO ustaliło, że zawiadomieniem z 3 lipca 2025 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Następnie, zaskarżoną decyzją z dnia 29 lipca 2025 r. organ I instancji skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. "B" prawa jazdy. Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący w okresie od 24 czerwca 2023 r. do 23 czerwca 2025 r., trzykrotnie naruszając przepisy ruchu drogowego, przekroczył liczbę 24 punktów karnych. Organ I instancji właściwy był do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Skierowanie odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nastąpiło na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 25 sierpnia 2025 r., w którym Komendant wskazał, że odwołujący otrzymał łącznie 31 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przekroczenie liczby 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego niewątpliwie powoduje powstanie uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy. Wskazane wyżej przepisy mają charakter obligatoryjny, a zatem w przypadku wystąpienia określonych w nim okoliczności, organ administracyjny ma obowiązek wydać decyzję o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje. SKO wskazało, że naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które kierowca uzyskał więcej niż 24 punkty karne, jest równoznaczne z uznaniem, że nie posiada on odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a tym samym, że stwarza zagrożenie dla innych użytkowników dróg. W związku z powyższym, ustawodawca nałożył na organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami, obowiązek skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Nawiązując do złożonego odwołania Kolegium wyjaśniło, że wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji zostaje sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, które dokonuje się w wypadku, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: rozstrzygnięciem sądu; mandatem karnym; orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym. W związku z powyższym organ administracji publicznej nie ma podstaw do weryfikowania stopnia zagrożenia poszczególnych naruszeń ruchu drogowego, które zostały stwierdzone przez uprawniony organ. Kolegium wskazało, że zalegające w aktach niniejszej sprawy pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w K., Wydział Ruchu Drogowego z 14 października 2025 r., wskazuje, że mandat kamy z 24 czerwca 2023 r. został opłacony w dniu 20 grudnia 2024 r., mandat z 21 lipca 2023 r. nie został opłacony, natomiast grzywna nałożona na odwołującego mandatem karnym z dnia 23 czerwca 2025 r. została uiszczona w dniu 22 sierpnia 2025 r. SKO w K. wyjaśniło, że organ w kontrolowanej sprawie związany był powyższą informacją co do liczby punktów karnych. Prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, nie miał kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Tylko komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń. Kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Natomiast w postępowaniu w sprawie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy organy związane są liczbą punktów. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze B. Z. zaskarżył decyzję z 8 grudnia 2025 r. w całości zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie: a) art. 99 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wobec skarżącego zachodziła przesłanka przekroczenia 24 punktów karnych uzasadniająca skierowanie go na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący posiadał wymaganą przez ustawę liczbę prawomocnie przypisanych punktów karnych, b) naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez błędne zastosowanie przepisu tj. skierowanie skarżącego na badania lekarskie bez uprawdopodobnienia istnienia przesłanek materialnych wymaganych przepisem. 2. Obrazę przepisów postępowania poprzez: a) art. 7, art. 8, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na bezkrytycznym przyjęciu przez organy administracji publicznej danych dotyczących liczby punktów karnych przypisanych skarżącemu, bez podjęcia czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez zweryfikowania, czy wszystkie mandaty karne stanowiące podstawę przypisania punktów karnych, zostały skutecznie doręczone i prawomocnie nałożone, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżący przekroczył ustawowy limit 24 punktów karnych, a w konsekwencji do wydania decyzji naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucił, że organy nie ustaliły, czy mandat karny dotyczący naruszenia z 21 lipca 2023 r. został mu skutecznie doręczony oraz czy stal się prawomocny. Skarżący wskazywał, że nie otrzymał ani mandatu, ani jakiegokolwiek zawiadomienia o jego nałożeniu, w związku z czym brak było możliwości jego przyjęcia, czy zapłaty. Zdaniem skarżącego organy obu instancji, ograniczając się do bezkrytycznego odczytu danych ewidencyjnych, dopuściły się niedopuszczalnego automatyzmu decyzyjnego, rezygnując z samodzielnej oceny, czy zostały spełnione materialnoprawne przesłanki skierowania skarżącego na egzamin kontrolny. Takie działanie doprowadziło do błędnego zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p., podczas gdy przesłanka przekroczenia limitu 24 punktów karnych nie została w sposób niewątpliwy wykazana. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 18 pkt 1 ustawy z 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w komunikacie ministra właściwego do spraw informatyzacji wydanym na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 14, starosta wydaje decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w razie przekroczenia 24 punktów - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ww. komunikacie Policja prowadzi ewidencję kierujących pojazdami silnikowymi, motorowerami oraz tramwajami naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu popełnionemu przez osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, motorowerem lub tramwajem przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 1 do 15 i wpisuje się ją do tej ewidencji - art. 17 ust. 1 ww. ustawy. Dotychczas nie został ogłoszony komunikat, o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach, tj. komunikat określający termin wdrożenia wymienionych rozwiązań technicznych. W związku z powyższym organ I instancji zobligowany był do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy zmieniającej. Zatem z treści cytowanego art. 18 pkt 1 ustawy wynika, że decyzja Starosty o skierowaniu na takie kontrolne sprawdzenie ma charakter związany, co wynika ze sformułowania "starosta wydaje decyzję", a nie "może wydać". Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Próbę kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, osoba naruszająca przepisy ruchu drogowego może podejmować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do niniejszego postępowaniu. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast wysokość wpisu punktów karnych w ewidencji i prawidłowość ich usunięcia może być kwestionowania odrębnym postępowaniu. Zaskarżeniu podlega wówczas pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych. Warto również podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, o jakim mowa w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p.), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. W sprawie tej organ i sąd badają tylko formalną, a nie merytoryczną poprawność wniosku organu policji. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 25 czerwca 2025 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy wynikało, że skarżący w okresie od 24 czerwca 2023 r. do 23 czerwca 2025 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego za co otrzymał łącznie 31 punktów karnych: 1. 24 czerwca 2023 r., Stara Błotnica - Obszar Wiejski, Nowy Gózd, S7, 453, [...] osobowy, E06, Przekroczenie prędkości od 26 do 30 km/h. Punkty: 7; 2. 21 lipca 2023 r., K. W., A4, 135, [...] osobowy, E05, Przekroczenie prędkości od 31 do 40 km/h. Punkty: 9; 3. 23 czerwca 2025 r., S., Dworcowa. [...] osobowy, B03, Nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu znajdującemu się na przejściu dla pieszych albo wchodzącemu na przejście. Punkty 15. Informacja Policji w tej sprawie ma walor dokumentu urzędowego. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Oznacza to, że zawarty w odwołaniu, a następnie w skardze zarzut, że organy nie zweryfikowały, czy wszystkie mandaty karne stanowiące podstawę przypisania punktów karnych zostały skutecznie doręczone i prawomocnie nałożone, nie mógł odnieść skutku. Takiej czynności mógłby bowiem dokonać jedynie Komendant Wojewódzki Policji w K., a Starosta nie ma uprawnień, aby prowadzić własne ustalenia co do liczby punktów karnych albo modyfikować ją niezgodnie z treścią wniosku Policji czyli dokumentu urzędowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy administracji obu instancji związane były informacją Policji co do liczby punktów karnych zgromadzonych przez stronę z 25 czerwca 2025 r. Natomiast konsekwencją przekroczenia liczby 24 punktów karnych jest obligatoryjne skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Raz jeszcze podkreślić należy, że organy w kontrolowanej sprawie związane były powyższą informacją co do liczby punktów karnych. Prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy nie miały kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. W szczególności nie były uprawnione do oceny podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku doręczenia mandatu, czy też zawiadomienia. Tylko Komendant Wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. Jak już wyżej wskazano, kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność w odrębnym postępowaniu, a jego pozytywne zakończenie może stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania. Natomiast w postępowaniu w sprawie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy organy związane są liczbą punktów. Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły stan faktyczny w zakresie pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) Na tej podstawie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a., organy ustaliły, że w sprawie zaistniały podstawy do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ze względu na uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji, co znalazło wyjaśnienie w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Końcowo podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 29 lipca 2025 r. w przedmiocie skierowania skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kat. B prawa jazdy. W związku z tym brak było podstaw do odniesienia się do zarzutu nr 1 lit. b skargi wskazującego na brak było podstaw do skierowania skarżącego na badania lekarskie, czy zawartych w skardze argumentów odnoszących się do skierowania kierowcy na badania lekarskie. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.