I SA/Ke 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Asystent sędziego Magdalena Stępniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B.K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ZUS Oddział w K., ww. decyzją z dnia [...]., przeniósł odpowiedzialność na B. K., jako członka zarządu KB F. Sp. z o.o., za zaległości spółki. Decyzja ta została doręczona w trybie doręczenia zastępczego, które - zgodnie z brzmieniem przepisu art. 44 § 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jest równoważne w skutkach z doręczeniem właściwym. Od decyzji tej B. K. nie wniósł odwołania do Sądu Okręgowego w Kielcach Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskiem z dnia 12 maja 2010r. B. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ wskazał na przepis art. 83a ust 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) i wyjaśnił, że decyzje ostateczne ZUS, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu mogą być unieważnione wyłącznie z urzędu. Ww. art. 83a ust. 2 w związku z art. 123 u.s.u.s stanowi lex specialis w stosunku do art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zacytował wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1032/07 i z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1538/06, zgodnie z którymi wskazanie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie na uprawnienie organu rentowego do unieważnienia decyzji z urzędu, z jednoczesnym odesłaniem do stosowania tego uprawnienia na zasadach określonych w przepisach k.p.a., należy uznać za ustawowe zawężenie sposobu wszczęcia takiego postępowania tylko z urzędu, wykluczając dopuszczalność jego wszczęcia na wniosek strony do tego uprawnionej, jeżeli uprzednio strona nie złożyła odwołania od tej decyzji do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie dotyczy natomiast kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Ponadto organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2145/05 wskazał, że rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego i jednocześnie merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku wzajemnie się wykluczają. Na powyższą decyzję B.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 a ust. 2 u.s.u.s w zw. z art. 157 § 2. k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie ma uprawnienia do składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas, gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że posiada takie uprawnienia, a adresatem art. 83 a ust. 2 ustawy nie jest strona, lecz ZUS; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 180 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 par. 1 zd. 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wydana przez organ, w trybie u.s.u.s decyzja była w administracyjnym toku postępowania decyzją ostateczną; 3. naruszenie art. 116 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie odpowiedzialności B. K. jako członka zarządu za zobowiązania spółki KB sp. z o .o. we W. z tytułu nieodprowadzania składek, o których mowa w treści decyzji ZUS z dnia [...] nr [...] podczas gdy wobec nie wyegzekwowania przez wierzyciela wierzytelności z majątku spółki przeniesienie odpowiedzialności na niego było bezprawne. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od ww. decyzji B. K. nie złożył odwołania do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w trybie określonym w u.s.u.s. Drugi z członków Zarządu "F." spółki z o .o R. B. złożył od decyzji wydanej w tej samej sprawie odwołanie. Wyrokiem z dnia 20 października 2008r. Sąd Okręgowy w sprawie sygnatura: VIU 2668/06 oddalił jego odwołanie. Sąd Apelacyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 maja 2009r. w sprawie sygnatura: III Aua 2521/08 ustalił, że nie odpowiada on za zaległości z tytułu kładek za okres objęty zaskarżoną decyzją, uzasadniając że ZUS będący wierzycielem nie spełnił wszelkich wymogów prawnych w zakresie wyczerpania możliwości zaspokojenia swoich wierzytelności bezpośrednio od zobowiązanego tj z mienia "F." spółki z o. o. Sąd Apelacyjny podkreślił, że unormowanie z art. 116 Ordynacji podatkowej jasno wynika, że odpowiedzialność członków zarządu ma charakter subsydiarny, czyli obok odpowiedzialności głównej spółki i tylko pod warunkiem bezskuteczności egzekucji przeciwko spółce. Wyrok ten jest prawomocny. Wobec powyższego skarżący, z datą powzięcia wiadomości o ww. rozstrzygnięciu, złożył wniosek do Dyrektora ZUS w Kielcach o uchylenie decyzji w trybie art. 161 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek ZUS podkreślił, iż art. 1 u.s.u.s. jako przepis szczególny wyłącza możliwość rozpoznawania tego rodzaju wniosków w trybie przepisów k.p.a., a nie złożenie odwołania do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych powoduje, że skarżącemu nie przysługują tu żadne prawa. Ponadto skarżący podniósł, że wskazane w uzasadnieniu stanowiska ZUS postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 2003r. sygn. akt III KKO18/02 zostało wydane w celu określenia kompetencji pomiędzy Sądami w razie sporów kompetencyjnych. Nie rozstrzyga jednak konkretnej sprawy, nie stanowi tez uchwały. Nie określa relacji w kategoriach wykładni prawa materialnego w stosunkach pomiędzy organami państwa a obywatelem, określa tylko relacje pomiędzy dwiema kategoriami sądów. Zdaniem skarżącego stanowisko ZUS w Kielcach oparte jest na błędnej wykładni art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. Ustawodawca wskazał, że w zakresie terminu i zasad dotyczących składania odwołań od decyzji do sądu będą miały zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że mamy tu do czynienia z organem odwoławczym określonym przez odrębne przepisy, o których mowa w art. 181 k.p.a. Jednocześnie art. 180 k.p.a. wprowadził zasadę, że przepisy kodeksu stosuje się w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych tylko w takim zakresie, w jakim przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie zawierają odmiennych uregulowań Postępowania prowadzone przed ZUS, zakończone decyzją, prowadzone jest stosownie do treści art. 180 k.p.a. w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Natomiast postępowanie odwoławcze od decyzji wydanych w wyżej opisanym trybie jest prowadzone w oparciu o odrębne zasady, określone w u.s.u.s i kodeksie postępowania cywilnego. Skarżący podkreslił, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem odwołania nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów k.p.a. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa i ubezpieczeń społecznych obejmuje swoim zakresem ustalenie wad wynikających z przepisów prawa materialnego Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego Skarżący podniósł, że art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. odnosi się do uprawnień zakładu i odmiennie od tego, jak to czyni przepis art.157 § 2 k.p.a. określa uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tym znaczeniu przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a. Przepis art. 83 a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W ocenie skarżącego, z treści tej normy prawnej, nie sposób wyinterpretować ograniczeń inicjowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanej stronie podstępowania w związku z art. 180 k.p.a. .Ponadto stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a., decyzja wydana przez organ w trybie u.s.u.s. była w administracyjnym toku instancji decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji nie zachodzą ograniczenia w zakresie wyboru trybu zaskarżenia tej decyzji, a zwłaszcza brak podstaw do uznania, że uprawnienia strony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zostały wyłączone przez przepis art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. Ponadto skarżący wskazał, że naruszenie art. 116 Ordynacji podatkowej jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz.1585 ze zm.), dalej u.s.u.s. Według powołanego przepisu decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu cyt. przepis pozwala na wszczęcie postępowania nieważnościowego wyłącznie z urzędu. Zdaniem skarżącego natomiast postępowanie to może być także inicjowane wnioskiem strony. Na początku rozważań należy wskazać, że przepis art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., określa zasadę, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, przewidując wyjątki od regulacji kodeksowych w przepisach dotyczących ubezpieczeń. Takim właśnie przepisem szczególnym, zawierającym wyjątek od regulacji zawartej w art. 157 § 2 k.p.a. jest przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadza w art. 83 ust. 2 regułę zaskarżania decyzji administracyjnych, podejmowanych w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia do sądu powszechnego. W przepisie art. 83a ust. 2 przewiduje jednocześnie, że decyzje ostateczne organu rentowego, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego, mogą być z urzędu przez organ uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Wyjątkowo więc istnieje możliwość weryfikowania takich decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Z kolizją mielibyśmy do czynienia, gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny. Wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Ponadto należy zauważyć, że w art. 83a ust. 1 ustawodawca przewidział wzruszanie ostatecznych decyzji również na wniosek strony, dotyczyć to będzie wznowienia postępowania. Zestawienie tych dwóch przepisów: art. 83a ust. 1 i art. 83a ust. 2 wskazuje na racjonalność ustawodawcy i wyraźnie odróżnienie roli procesowej strony w przypadku instytucji wznowienia i stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ZUS. Z tych względów zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis art. 83a ust. 2 przywoływanej ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja, której dotyczy wniosek skarżącego jest ostateczna. Stanowisko przyjęte przez Sąd orzekający w niniejszej w sprawie pozostaje w zgodzie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 lipca 2008r, sygn. akt II GSK 240/08 (lex nr 493540) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w wyroku z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. akt I SA/Ke 523/09 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zostało także wyrażone przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 lutego 2003r., III KKO 18/02 (lex nr 83694), mianowicie że w przeciwieństwie do wznowienia postępowania, które może nastąpić zarówno na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu (art. 83a ust. 1), ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, od której nie wniesiono odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych następuje jedynie z urzędu (art. 83a ust. 2). Jest to więc uregulowanie wyraźnie inne od treści art. 157 § 2 k.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 180 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. należało uznać za bezzasadne. Zarzut naruszenia przez organ art. 116 Ordynacji podatkowej również nie mógł zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem była kwestia formalna dotycząca sposobu wszczęcia postępowania nieważnościowego na gruncie przepisu art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. Przepis art. 116 Ordynacji podatkowej natomiast dotyczy przesłanek odpowiedzialności członków spółek kapitałowych, które badane są w odrębnym postępowaniu. W przypadku skarżącego kwestia ta była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. nr [...]. Skarżący natomiast nie skorzystał z prawa odwołania od ww. decyzji do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.