I SA/Ke 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Sobkowie z dnia 26 października 2012 r. nr XXI/226/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Sobków 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Sobkowie z dnia 26 października 2012 r. nr XXI/226/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Sobków w zakresie obejmującym postanowienia załącznika pod nr 8 w zakresie obejmującym treść ,,Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego - kto, składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 - oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą"; 2. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie może być wykonana. 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1. W dniu 26 października 2012 r. Rada Gminy Sobków podjęła uchwałę nr XXI/226/2012 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Sobków. Wzór deklaracji, o której mowa wyżej został zawarty w załączniku do uchwały. W pozycji 8 tego załącznika zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację" zawarto zapis o następującej treści: "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". W podstawie prawnej uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 391), zwanej dalej "u.c.p.g." 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w zakresie obejmującym treść "Pouczony/a o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu Karnego – kto składając zeznanie mające służyć jako dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 – oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą". Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n u.c.p.g. polegające na nałożeniu na podatników obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. nr 88 poz. 553 ze zm.) – bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. 2.2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalony w załączniku nr 1 do uchwały obowiązek składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 kodeksu karnego nie ma podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały wymienione jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały. Rada Gminy w Sobkowie, podejmując przedmiotową uchwałę, nie miała zatem umocowania prawnego do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku składania oświadczenia zawierającego takie pouczenie. 2.3. Prokurator dodał również, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy Sobków i skierowana została do wszystkich mieszkańców tej Gminy właścicieli nieruchomości, którzy mają obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomości, na której zamieszkują. Wniesienie zatem skargi przez prokuratora na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. 2.4. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sobków wniosła o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. 2.5. W uzasadnieniu pisma skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała weszła w życie 4 grudnia 2012 r. Uchwałą nr XXIV/237/2012 z 18 grudnia 2012 r., która weszła w życie 10 stycznia 2013 r. uchylono zaskarżoną uchwałę. W okresie od 4 grudnia 2012 r. do 10 stycznia 2013 r. żaden właściciel nieruchomości nie złożył deklaracji. W związku z powyższym, w ocenie organu postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", winno być umorzone. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. 3.2. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy Sobków z dnia 26 października 2012 r. nr XXI/226/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Sobków jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o jakim stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Została bowiem skierowana do wszystkich mieszkańców Gminy, na których ciąży określony w art. 6m u.c.p.g. obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i obowiązuje na terenie działania Rady Gminy Sobków. Uchwała ta wypełnia zatem dyspozycję wspomnianego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Z takim charakterem skarżonej uchwały wiąże się to, że Prokurator nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi (art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a.) oraz to, że w przedmiotowej sprawie - pomimo upływu rocznego okresu od dnia podjęcia skarżonego aktu - istnieje prawna możliwość stwierdzenia jego nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.). 3.3. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonej uchwały rozważenia wymaga kwestia czy w związku z uchyleniem zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Sobków z dnia 18 grudnia 2012 r. nr XXIV/237/2012 postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym zakresie. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy uchwały w zaskarżonej części przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, nawet w sytuacji gdy w okresie obowiązywania tej uchwały, jak twierdzi organ, nie złożono żadnej deklaracji zawierającej zakwestionowane oświadczenie. 3.4. Istotą niniejszej sprawy jest ocena dopuszczalności zawarcia przez Radę Gminy Sobków w załączniku do zaskarżonej uchwały pouczenia o wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przechodząc do rozważań nad wspomnianą kwestią, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że - w myśl art. 94 Konstytucji RP - organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobną normę tworzy art. 40 ust. 1 u.s.g., który wskazuje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powyższe przepisy upoważniają radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego kształtowania prawa na obszarze gminy, ale prawo to może tworzyć jedynie w oparciu i w granicach wskazanych w upoważnieniu ustawowym, celem uszczegółowienia zapisów wynikających z ustawy (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10 i z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1608/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 3.5. Upoważnienia do wydania przez Radę Gminy Sobków uchwały nr XXI/226/2012 należało upatrywać w art. 6n § 1 i 2 u.c.p.g. W dniu wydania zaskarżonego aktu przepis ten stanowił, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ma określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Wzór ten miał obejmować objaśnienia dotyczące sposobu wypełnienia deklaracji oraz zawierać pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zawierać miała także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Fakultatywnie rada gminy mogła w uchwale określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przy tym zauważyć, że zakres upoważnienia zawartego w art. 6n u.p.c.g. został poszerzony przepisem art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) zwanej dalej "ustawą zmieniającą", który nałożył na radę gminy obowiązek określenia w ww. uchwale terminu składania pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Sądu zawarte w przytoczonych wyżej przepisach ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały było wyczerpujące. W związku z tym niedopuszczalna była wykładnia rozszerzająca ich zastosowania w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nich wymienione (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 687/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie art. 6n u.p.c.g. akcie prawa miejscowego nie można było zamieścić postanowień, które wykraczałyby poza zakres wskazanego wyżej upoważnienia. Tymczasem porównanie treści uchwały nr XXI/226/2012 i ustalonego nią wzoru deklaracji z treścią przepisów art. 6n u.p.c.g. i art. 12 ustawy zmieniającej prowadzi do bezspornego w sprawie wniosku, że w zaskarżonym akcie w sposób nieuprawniony, bo wykraczający poza upoważnienie, zawarto pouczenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. Przesądzało to o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie tego rodzaju zapisu zawartego pod nr 8 załącznika. 3.6. Należy przy tym zauważyć, że organ, podejmując zaskarżony akt prawa miejscowego, w podstawie prawnej jego wydania powołał, prócz wymienionych wyżej art. 6n u.p.c.g. i art. 12 ustawy zmieniającej, także inne przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Regulacje te również nie dawały Radzie Gminy upoważnienia do zawarcia we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. Powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym mają jedynie charakter ogólnokompetencyjny i nie dotyczą kwestii treści wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 40 ust. 1 u.s.g. daje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych, a art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje sprawy, w jakich stanowienie należy do wyłącznej właściwości rady gminy). Powyższe potwierdza wniosek, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Sobków nie miała upoważnienia do zawarcia we wzorze deklaracji pouczenia o zaskarżonej treści. 3.7. W tym kontekście wskazać także należy na powoływany w kwestionowanej klauzuli przepis art. 233 § 1 K.k. Stanowi on, że kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Wyjaśnienia wymaga, że przepis ten nie dotyczy sytuacji składania oświadczenia w postaci deklaracji, ale zeznań w ramach toczącego się postępowania. Jest on jednak stosowany odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności (art. 233 § 6 K.k.). Oznacza to, że sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które może służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień nadanych przez ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika zatem, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest to, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać składanym oświadczeniom (zeznaniom) rygor odpowiedzialności karnej, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają jednak, by właściciel nieruchomości miał składać oświadczenia zawarte w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 K.k. należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można bowiem domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. 3.8. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 6o u.c.p.g., w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości. Ustawodawca nie przewidział natomiast konsekwencji w postaci odpowiedzialności karnej za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia na temat danych służących do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3.9. Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 Kodeksu karnego. Jest to istotne o tyle, że organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Mogą zatem działać jedynie w ramach wyznaczonych przez normy prawne, które określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. 3.10. Biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zapisu dotyczącego odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, należało - na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. - stwierdzić nieważność uchwały w części obejmującej oświadczenie o uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku znalazło natomiast oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.