I SA/Ke 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz Ł. G. kwotę 1603 (jeden tysiąc sześćset trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja), decyzją z [...]nr [...]utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. Ś. (Kierownik) nr [...] z [...]. o ustaleniu Ł.G. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 80.118,26 zł. Organ ustalił, że Ł.G. 15 maja 2012 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Składając wniosek złożył własnoręczny podpis pod m.in. zobowiązaniem do "realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego". Kierownik decyzją z [...] r. przyznał Ł.G. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej kwocie 76.017,10 zł, z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 3420,70 zł (do płatności uwzględniono 4,33 ha), 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) w kwocie 32827,20 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 39,08 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 3567,20 zł (do płatności uwzględniono 13,72 ha), 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) - 1006,50 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 3,05 ha), 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) - 21.957 zł (do płatności uwzględniono 16,89 ha), 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 1078 zł (do płatności uwzględniono 0,70 ha), 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) - 306 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 0,17 ha), 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 7522,50 zł (do płatności uwzględniono 16,77 ha), 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 4332 zł (do płatności uwzględniono 7,60 ha). Przyznając płatność w decyzji stwierdzono, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest dzień 15 marca 2012 r. Przyznane płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 7 czerwca 2013 r. W latach 2013-2016 strona składała tzw. wnioski kontynuacyjne, rozstrzygnięte odpowiednio decyzjami Kierownika: - z 30 maja 2014 r. o przyznaniu płatność rolnośrodowiskowej na rok 2013 w kwocie 83.161,10 zł, z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 10.973,10 zł (do płatności uwzględniono 13,89 ha), 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawienia) - 14.994 zł (do płatności uwzględniono 17,85 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 3502,20 zł (do płatności uwzględniono 13,47 ha), 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) - 990 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 3 ha), 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) - 37.492 zł (do płatności uwzględniono 28,84 ha), 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 1078 zł (do płatności uwzględniono 0,70 ha), 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) - 306 zł (do płatności uwzględniono 0,17 ha), 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 8160 zł (do płatności uwzględniono 16,32 ha), 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 5665,80 zł (do płatności uwzględniono 9,94 ha). Przyznane płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 13 czerwca 2014 r.; - z 19 lutego 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w kwocie 86.030,60 zł, z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 15.262,80 zł (do płatności uwzględniono 19,32 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 4277 zł (do płatności uwzględniono 16,45 ha), 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) - 53638 zł (do płatności uwzględniono 41,26 ha), 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 1339,80 zł (do płatności uwzględniono 0,87 ha), 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 8150 zł (do płatności uwzględniono 16,30 ha), 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 3363 zł (do płatności uwzględniono 5,90 ha). Przyznane płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 9 marca 2015 r.; - z 6 czerwca 2016 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w kwocie 71.518,50 zł, z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - 14425,40 zł (do płatności uwzględniono 18,26 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - 4274,40 zł (do płatności uwzględniono 16,44 ha), 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) w kwocie 2952 zł (do płatności uwzględniono powierzchnię 33,04 ha), 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 1339,80 zł (do płatności uwzględniono 0,87 ha), 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 8145 zł (do płatności uwzględniono 16,29 ha), 6.1 — produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych - 381,90 zł (do płatności uwzględniono 0,67 ha). Przyznane płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy 14 czerwca 2016 r. W dniu 5 czerwca 2016 r. wpłynął wniosek Ł.G. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Strona wnioskowała o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 19,47 ha, 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 16,44 ha, 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 35,14 ha, 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,87 ha, 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do 16,44 ha, 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni 7,35 ha. Ponadto na działkach: AAE1 - 2,30 ha, AW1 - 1,18 ha , AX1 - 1 ha, AY1 - 0,52 ha, AAK1 - 0,66 ha, zadeklarowano ugór. W dniach 19 września - 14 grudnia 2016 r. w gospodarstwie Ł.G. zostały przeprowadzone czynności kontrole w zakresie wzajemnej zgodności i kwalifikowalności powierzchni w wyniku, których w zakresie płatności rolnośrodowiskowych stwierdzono nieprawidłowości: - dla działki rolnej AV1 o powierzchni deklarowanej 0,77 ha, stwierdzono nieużytek; - dla działki rolnej C1 o powierzchni deklarowanej 1,05 ha, stwierdzono nieużytek. Kierownik decyzją z [...] r. przyznał Ł.G. płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w niepełnej wysokości, w kwocie 59.769,92 zł, z tytułu realizacji wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w kwocie 12305,04 zł (do płatności uwzględniono 19,47 ha), 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w kwocie 2283,84 zł (do płatności uwzględniono 14,62 ha), 2.5 - uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) w kwocie 36545,60 zł (do płatności uwzględniono 35,14 ha), 2,9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w kwocie 1071,84 zł (do płatności uwzględniono 0,87 ha), 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 w kwocie 4212 zł (do płatności uwzględniono 14,47 ha), 6.1 - produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w kwocie 3351,60 zł (do płatności uwzględniono 5,35 ha). Płatności przyznane powyższą decyzją zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 19 kwietnia 2017 r. Organ wskazał, że płatność rolnośrodowiskową zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014. 324) rolnicy, którzy podjęli zobowiązania rolnośrodowiskowe przed 15 marca 2014 r., kontynuują ich realizację na podstawie przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. przed zmianą z 12 marca 2014 r. Z kolei w myśl § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej 1) działek rolnych lub 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej określona jest w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Zgodnie z § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt. 1 i 2 ww. rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu lub gdy zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem. Sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi określa ust. 4 § 39. Zgodnie z art. 35 ust. 2-4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich lub, w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach. Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Organ podniósł, że definicja trwałych użytków zielonych z art. 2 lit. c Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009 r., str. 1), wyklucza zakwalifikowanie do płatności gruntów, które doprowadzane są dopiero w roku rozpoczęcia realizacji programu do użytkowania rolniczego, jako łąki lub pastwiska, a tym bardziej obszary stanowiące nieużytki, obszary, na których występuje liczny samosiew drzew i krzewów, co bezsprzecznie pozwala na stwierdzenie, że grunty te od lat nie stanowią wymienionych upraw. W ocenie Dyrektora przedmiotem rozważań w niniejszej decyzji, nie może być postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, bowiem było ono postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Poza tym materiał zgromadzony w sprawie, w tym zdjęcia wykonane na działkach AV1 i C1 6 i 8 grudnia 2016 r. bezspornie potwierdza brak działalności rolniczej na ww. działkach. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 Rozporządzenia Nr 640/2014 z 11 marca 2014 r., przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Strona tej czynności nie dopełniła w terminie wskazanym w przytoczonych przepisach. Z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia polegające na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zaistniała konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Waga stwierdzonej niezgodności - niezachowanie trwałych użytków zielonych w gospodarstwie - została ustalona na podstawie kryteriów zawartych w art. 35 ust. 3 ww. rozporządzenia oraz § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i określona na poziomie 20%, co wskazano w decyzji Kierownika z 31 marca 2017 r. Stwierdzono niedochowanie zobowiązania w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów na powierzchni 7,48 ha (deklaracja ugoru na powierzchni 5,66 ha i zaniechanie działalności rolniczej na powierzchni 1,82 ha), w związku z tym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 80.118,26 zł. Dyrektor przedstawił przy tym szczegółowo sposób wyliczenia tej kwoty. Organ ustalił ponadto, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności przez stronę, tj. pomyłka organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. oraz art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r.). Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było bowiem na skutek niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez stronę. W opinii organu, nie doszło również do upływu terminu przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.). Organ omówił także przesłankę wykluczającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikającą z art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U.2013.173 ze zm.) oraz przepisów prawa UE: art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., s. 1 ze zm.), art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90 ze zm.), tj. odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, gdy kwota płatności nie jest wyższa od równowartości 100 euro na beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach danego programu pomocy lub środka wsparcia. Stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowych płatności tak sytuacja nie zachodzi. Na powyższą decyzję Ł.G. złożył skargę do WSA w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że materiał zgromadzony w sprawie, w tym zdjęcia wykonane na działkach AV1 i C1 w dniach 6 i 8 grudnia 2016 r., bezspornie potwierdza brak działalności rolniczej na ww. działkach, co poskutkowało ustaleniem obowiązku zwrotu rzekomo nienależnie pobranych płatności. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe zdjęcia nie mogą świadczyć o braku prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach z uwagi na fakt, że w czasie wykonywania zdjęć były one pokryte śniegiem. Zdjęcia te nie powinny zatem stanowić żadnego dowodu w sprawie. Na ww. działkach była prowadzona działalność rolnicza (koszenie), jednakże z uwagi na charakter i położenie nieruchomości, niemożliwe było wykonanie drugiego koszenia w 2016 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że pokrywa śnieżna widoczna na zdjęciach jest znikoma i w związku z tym nie utrudnia identyfikacji sposobu zagospodarowania kontrolowanych działek oraz roślin stanowiących ich pokrywę. Stan widoczny na zdjęciach umożliwia określenie przybliżonego okresu wzrostu tych roślin. Ponadto, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich argumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów sąd w składzie orzekającym stwierdza, że narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Agencji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2012 – 2015. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2012 – 2015, przeprowadzone zostało prawidłowo w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2008.98.634 ze zm., dalej: "ustawa o Agencji"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wynika z art. 28 ust. 3 ustawy. Przyznane na rzecz skarżącego płatności rolnośrodowiskowej, za poszczególne lata, stanowią jedną z form pomocy realizowaną w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju) i to pomocy, która przyznawana jest w sposób jednostronny i władczy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ustawy z 7 marca 2007 r.). Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. W niniejszej sprawie skarżący w latach 2012 - 2015 występował o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Podstawą podstawę prawną instytucji zwrotu i zmniejszenia płatności stanowi § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Istotne przy tym jest, że stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinno być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania (§ 39 ust. 4 rozporządzenia). Obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Analogiczne brzmienie zawiera art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Subsumcja stanu faktycznego ustalonego przez organy w niniejszej sprawie do wyżej przedstawionych regulacji uzasadnia stwierdzenie, że istniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonej decyzji. Przesłanką dla powstania obowiązku ustalenia kwot nienależnie pobranych środków pieniężnych za lata 2012 – 2015 z tytułu programu rolnośrodowiskowego, realizowanego przez skarżącego, było bowiem stwierdzenie podczas kontroli w roku 2016, niedochowania zobowiązania w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów na powierzchni 7,48 ha (deklaracja ugoru na powierzchni 5,66 ha i zaniechanie działalności rolniczej na powierzchni 1,82 ha) oraz w konsekwencji wydanie przez Kierownika 31 marca 2017 r. ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności na rok 2016 w pomniejszonej wysokości. Zarzuty skargi ograniczają się do kwestionowania ustaleń organów w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, podczas kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 19 wrzesień – 14 grudzień 2016 r. Odnosząc do tych zarzutów należy podzielić stanowisko organu, że przedmiotem rozważań w niniejszej decyzji, nie może być postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, bowiem było ono postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Skarżący miał możliwość kwestionowania powyższych ustaleń już składając uwagi do przesłanych mu 31 stycznia 2017 r. raportów z kontroli, a następnie w odwołaniu od decyzji kierownika z 31 marca 2017 r. czy w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. Wymaga wyjaśnienia, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Organ prawidłowo ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą płatności. Należności te nie uległy bowiem przedawnieniu (art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 2988/95), co organ szczegółowo wykazał. Kwota każdej z tych płatności nie jest ponadto wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote, według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 5a Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) Nr 885/2006. W sprawie nie miała miejsca również pomyłka organu, o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014. Postępowanie w sprawie zwrotu płatności prowadzone było bowiem na skutek niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez stronę. Zastrzeżenia Sądu, w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi natomiast kwestia ustalenia przez organ samej wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. Po pierwsze, w celu ustalenia tej kwoty nie można odwoływać się do treści § 38 ust. 8 rozporządzenia zgodnie, z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. W kontrolowanej sprawie nieprawidłowość w tym zakresie stwierdzono w roku 2016. Wymaga wyjaśnienia, że w powołanym przepisie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Takie działanie organu, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za lata 2012 - 2015 wystarczające jest stwierdzenie, że skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2016, należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji. Podsumowując sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego pakietu - w niniejszej sprawie zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącego. Wobec stwierdzenia w 2016 roku okoliczności, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015 i stosując przy jej ustalaniu sankcje objęte tym przepisem, naruszył prawo materiale w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie rolnik, który nie realizuje pakietu lub wariantu, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania. Kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i następnych (por. wyroki NSA z 22 marca 2017 r. II GSK 4751/16, z 7 kwietnia 2017 r. II GSK 5050/16, z 25 listopada 2016 r. II GSK 1093/15). Po drugie, zastrzeżenia Sądu budzi kwestia ustalenia wagi stwierdzonej niezgodności. Zgodnie z art. 18 ust 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W myśl natomiast art. 35 ust 3 rozporządzenia nr 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka. Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje na ich kompetencyjny i ramowy charakter – przepis nie tworzy zamkniętej normy prawnej, lecz upoważnia państwo członkowskie do szczegółowego uregulowania przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Tworząc taką regulację państwo członkowskie powinno kierować się wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. W krajowym porządku prawnym kwestie te reguluje art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w., wprowadzający ogólną zasadę zwrotu płatności pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz bardziej szczegółowo – § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który precyzuje przesłanki zwrotu. Zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Ustalając rozmiar niezgodności należy wziąć pod uwagę cele, którym miały służyć niespełnione kryteria. Oceniając zasięg, trzeba uwzględnić skutki, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Badając trwałość niezgodności trzeba zbadać długość okresu, w którym występują jej skutki oraz możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Wszystkie opisane w ww. przepisach wskazanych rozporządzeń normatywne dyrektywy wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu nie wymusza też w żadnym razie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, musi on bowiem być wykładany w zgodzie z wyższą rangą normą prawa unijnego. W niniejszej sprawie natomiast organ taki automatyzm zastosował, wskazując jedynie ogólnie, że waga stwierdzonej niezgodności – niezachowanie trwałych użytków zielonych w gospodarstwie – została ustalona na podstawie kryteriów art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. Co więcej wskazał, że waga ta została również ustalona na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który, jak wynika z przywołanych wyżej regulacji, w ogóle nie stanowi przesłanki oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a jego zastosowanie w niniejszej sprawie było nieprawidłowe. Uchybienie tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, należy podać, że zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne nie może zatem, jak w niniejszej sprawie, ograniczać się do zacytowania treści przepisów. W ponownym postępowaniu, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu w kontekście zastosowania prawidłowo norm prawa materialnego i wynik jej przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w punkcie II postanowiono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.