I SA/Ke 71/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. - C. S. Sp. z o.o. z siedzibą w Kielcach na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 września 2021 r. nr TK-IV.8070.230.5.2021 w przedmiocie nieuznania odstępstwa od warunków zezwolenia 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz B.-C. S. Sp. z o. o. w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt I SA/Ke [...] Uzasadnienie Marszałek Województwa Świętokrzyskiego (dalej: organ) aktem z 16 września 2021 r. nr TK-IV.8070.230.5.2021 skierowanym do B.-C. S. Sp. z o.o. w K. (dalej: spółka, skarżąca) nie uznał za odstępstwo treści zgłoszenia dotyczącego zastosowania zmian w wykonywaniu warunków zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa na linię komunikacyjną B. – K.. Organ wyjaśnił, że z analizy dokumentu (wiadomości e-mail) wynika, że od dnia ważności zezwolenia przewoźnik zamierza wykonywać przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do ww. zezwolenia (tj. wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w B.-Z. kończy na przystanku innym niż końcowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus) 01; wszystkie kursy z K. do B.-Z. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy, to jest na przystanku K./[...] (Bus/Hala) 02; kursy z B.-Z. do K. z godz. [...] nie będą wykonywane), argumentując powyższe treścią art. 15n ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. z 2020.1842), dalej: "ustawa o COVID". Podniósł, że ustawodawca ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przepis ten pozwala m.in. przewoźnikowi na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, o ile będzie to uzasadnione ww. przesłankami, a nie samowolne modyfikowanie obowiązujących rozkładów jazdy. W przypadku konieczności zmiany trasy przejazdu przewoźnik winien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Pismem z 19 października 2021 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszania prawa polegającego na stosowaniu własnej interpretacji zapisów art. 15n ustawy o COVID, która nie jest zgodna z intencją ustawodawcy, a której wyrazem jest nieuznanie odstępstwa polegającego na wprowadzeniu zmian w wykonywaniu zezwolenia. Pismem z 25 października 2021 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w akcie z 16 września 2021 r. Spółka wniosła skargę na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 16 września 2021 r. nr [...]. Przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. Wskazując art. 15n ustawy o COVID podniosła, że ustawodawca w ww. przepisie ustalił zakres dopuszczalnego odstąpienia od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez wskazanie, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się w przypadku konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przy stosowaniu odstępstwa, o którym mowa w art. 15n ustawy o COVID, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy. Zdaniem skarżącej, sama wykładnia słowna pojęcia "odstępstwo" dopuszcza ich wyłączenie. Przemawia za tym fakt, że sytuacja związana z pandemią jest bardzo dynamiczna, w szczególności w zakresie "lockdownu" czy częściowego "lockdownu". Zdaniem spółki, intencją ustawodawcy w przedmiotowym zakresie jest możliwość reagowania przez przewoźników na wprowadzenie bądź luzowanie kolejnych obostrzeń, które następuje praktycznie z dnia na dzień. Dzięki zgłoszeniu odstępstwa przewoźnik nie musi wnioskować o przeprowadzenie wielomiesięcznego postępowania o zmianę rozkładów jazdy, po których uzyskaniu i tak okazałoby się, że "odstają" od realiów otaczającej rzeczywistości. Końcowo podniosła, że przewoźnik jasno określając odstępstwo ma możliwość stosowania innych, niż określone w zezwoleniu, czasów przejazdu pomiędzy poszczególnymi przystankami, zmiany godziny odjazdu, a także ograniczenie przewozów poprzez zmianę/skrócenie trasy przejazdu poprzez przykładowo ograniczenie ilości przystanków, a także rozpoczęcie kursu nie z przystanku początkowego, lecz kolejnego, tudzież zakończenia go na przystanku wcześniejszym niż końcowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z 10 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 627/21 oddalił skargę. Sąd uznał, że spółka dobrowolnie zmodyfikowała warunki udzielonego zezwolenia. W ocenie sądu opisane zmiany przystanków końcowych, przystanków początkowych oraz ilości kursów na ww. trasie w efekcie prowadziłyby do zmian obowiązującego rozkładu jazdy. Sąd zaznaczył, że w sytuacji, gdy przewoźnik zamierzał dokonać modyfikacji obowiązującego rozkładu jazdy w sposób określony we wniosku z 13 września 2021 r., powinien był wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, nie zaś informować o odstąpieniu od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, w trybie art. 15n ustawy o COVID. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 15n ustawy o COVID poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, właściwie odmowę zastosowania w sprawie, które to polegają na błędnym przyjęciu, że dyspozycja art. 15n ustawy o COVID pozwala wyłącznie na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikację poszczególnych ustaleń (w tym godziny odjazdu w ramach konkretnego kursu) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W piśmie z 14 października 2022 r. zawarła uzupełnienie uzasadnienia zrzutów wniesionej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyrokiem z 11 grudnia 2025 r. (II GSK 1022/22) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy przyjął, że przebieg trasy przewozów, w tym przystanki początkowe i końcowe, wchodzi w zakres desygnatów pojęcia "warunki określone w zezwoleniu", do których odsyła art. 15n ustawy o COVID. Wskazał przy tym, że "skarżący w swoich pismach wskazuje, że ograniczył obowiązku spełniania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie drogowych przewozów regularnych z uwagi na brak rentowności. Z kolei organ podnosił, że skoro przewodnik nie rozpoczął wykonywania przewozów na przedmiotowej linii komunikacyjnej, nie sposób twierdzić, że kursy są nierentowne. Kwestia ta - zasadnicza w niniejszej sprawie - nie została zbadana w ramach sporu zawisłego przed sądem I instancji, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygnąć niniejszej sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sąd rozpoznając niniejszą sprawę na obecnym jej etapie, działał w warunkach wyznaczonych art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 190 p.p.s.a., co wynika z uprzedniego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wywiedzionej przez spółkę. Stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zaznaczyć, że ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. W konsekwencji powoduje to zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok NSA z 17 maja 2018 r., I FSK 300/18; ten i przywołane w dalszej części uzasadnienia orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § i art. 135 p.p.s.a., podlegają więc zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II FSK 3052/15). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sąd administracyjny pierwszej instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a., bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., II GSK 2867/15). Analogiczne stanowisko jest prezentowane także w literaturze przedmiotu oraz wielu innych orzeczeniach NSA (zob. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 509; wyroki NSA z: 4 lipca 2024 r., III FSK 1039/24; 15 listopada 2023 r., II FSK 1181/23; 24 lipca 2012 r., I FSK 1235/11; 15 września 2020 r., II GSK 244/20; 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23; 29 sierpnia 2023 r., I FSK 1191/22). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również zakaz odstępowania od wskazań co do dalszego postępowania. Pojęcie "wykładni prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania aktu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień. Treść orzeczenia sądu II instancji nadała kształt normatywnemu wzorcowi kontroli, według którego aktualnie rozpoznający sprawę sąd ocenił zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Przypomnieć zatem należy, że sąd odwoławczy przyjął, że trasa przejazdu wraz z rozkładem jazdy należy do warunków zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. W ramach istniejącego sporu sąd I instancji miał natomiast zbadać zaistnienie w sprawie przesłanki wynikającej z treści art. 15n ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID – braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, stanowiącej okoliczność uzasadniającą odstąpienie przez skarżącą od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych. W świetle treści art. 15n ustawy o COVID, w szczególności ust. 2 tego przepisu, należało uznać, że ocena wystąpienia tej przesłanki pozostawiona została samej skarżącej, która decyduje, czy jej zdaniem ziściła się przesłanka zastosowania tego rodzaju odstąpienia od stosowania warunków zezwolenia transportowego. Sąd orzekający w sprawie uznał bowiem za prawidłowe stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym (postanowienia z: 23 października 2025 r., II GSK 659/22; II GSK 660/22), zgodnie z którym jeżeli przedsiębiorca transportowy dojdzie do wniosku, że ziściły się przesłanki z art. 15n ust. 1 ustawy o COVID, odstępuje od stosowania określonych warunków zezwolenia. Skutek odstąpienia od warunków stosowania zezwolenia następuje zatem w momencie ziszczenia się przesłanek określonych w ustępie 1 punkt 1 lub 2 art. 15n ustawy o COVID i podjęcia przez przewoźnika decyzji o takim odstąpieniu, co potwierdza również forma dokonana, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 15n ustawy o COVID. Ponadto, treść przepisu art. 15n ust. 2 ustawy o COVID przemawia za uznaniem, że po stronie skarżącej istniał obowiązek notyfikacji odstąpienia, tj. niezwłocznego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, przekazania organowi, który udzielił zezwolenia, informacji o zastosowanych odstępstwach, a także podania ich do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. Powyższe stwierdzenie wspiera uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej tę regulację prawną (następnie zmienioną - dodano ustęp 2). W uzasadnieniu do projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wyraźnie wskazano, że "Branża transportowa jest jedną z pierwszych, która odczuła skutki wywołane zagrożeniem rozprzestrzeniania się COVID-19. W ostatnim czasie przedsiębiorstwa transportowe, zwłaszcza zajmujące się transportem osób, notują drastyczny spadek zamówień na świadczone przez nich usługi transportowe. Odwołanie imprez masowych, malejący ruch turystyczny (odwołane wycieczki, wycieczki szkolne, pielgrzymki), a także zmniejszająca się liczba osób podróżujących zarówno w kraju, jak i za granicę, powodują znaczne straty finansowe wśród przewoźników drogowych wykonujących przewozy regularne, tj. publiczne przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz przewozy regularne specjalne, tj. niepubliczne przewozy regularne określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Duża część wykonywanych przewozów regularnych stała się nierentowna bądź też niemożliwe jest ich wykonywanie zgodnie z rozkładem jazdy i na warunkach określonych w uzyskanym zezwoleniu na wykonywanie tego rodzaju przewozu. Dlatego też powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań minimalizujących negatywne skutki ekonomiczne dla tego sektora gospodarki. Mając na uwadze, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i zagrożone jest karą pieniężną, zgodnie z art. 92a ust. 1 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zasadnym jest wprowadzenie przepisu konstytuującego instytucję odstępstwa od wykonywania przedmiotowych przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, na czas występowania zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń COVID-19. (...). W związku z czym przewoźnicy drogowi będą mogli zaprzestać wykonywania przewozów na określonych liniach bądź wykonywać je niezgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli będzie to uzasadnione przedstawionymi powyżej przesłankami, bez obawy, że nałożona zostanie na nich z tego tytułu kara pieniężna. W takich przypadkach nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, nie będzie stanowiło także podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, ich zmiany bądź cofnięcia." Dodatkowo trzeba zauważyć, że przepis art. 15n ustawy o COVID nie przewiduje jakiegokolwiek działania organu w reakcji na zgłoszenie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych. Norma wynikająca z przepisu art. 15n ustawy o COVID wskazuje, że brak jest, w przypadkach opisanych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, podstaw prawnych do aktywnego (czynnego) i kierunkowego działania podmiotu publicznego (por. Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej pod red. Z. Kmieciaka, M. Gajdy-Durlik, Warszawa 2019, s.47-48). Przepis art. 15n ustawy o COVID łączy zatem skutek o charakterze materialnoprawnym już z samą czynnością przewoźnika - zgłoszeniem odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, bez działania organu typu konkludentnego - świadomego kształtowania stanu faktycznego (por. A. Gronkiewicz, Milczące załatwienie sprawy jako nowa instytucja postępowania administracyjnego w: Nowe instytucje procesowe w postępowaniu administracyjnym w świetle nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 roku pod red. A. Gronkiewicz, A. Ziółkowskiej, Katowice 2017, s. 227). W konsekwencji powyższych rozważań, należało przyjąć w sprawie, że po pierwsze: ocena wystąpienia przesłanki braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, pozostawiona została samej skarżącej, co też uczyniła, po drugie: brak było podstaw do wydania aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższa ocena sądu spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę obejmującą uiszczony wpis sądowy (200 zł), kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym oraz kwotę wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).