II SA/Ke 1010/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta znak: [... ]z dnia [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 9.07.2013r. W.W. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad mężem A.W.. Organ I instancji, odmawiając w dniu [...] przyznania W.W. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad A.W. wskazał, że wnioskodawczyni ostatni raz była aktywna zawodowo w okresie od 1.02.2008r. do 30.11.2008r., a od 4.12.2008r. do 18.04.2010r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Natomiast A.W. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z ustaleniem niepełnosprawności od 4.03.2010r. (orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]). Tym samym W.W. nie spełnia warunków do przyznania żądanego świadczenia – wobec faktu niepodejmowania zatrudnienia – nie zaś faktycznej rezygnacji z pracy w związku z opieką nad mężem, czego wymaga art. 16a ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.). W odwołaniu od ww. decyzji W.W. podniosła, że sprawuje pełną opiekę nad chorym mężem – co uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną organu I instancji, wskazując że W.W. nie może zostać zaliczona do osób rezygnujących z utrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na fakt, że w dacie składania wniosku w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wykonywała pracy zarobkowej. W tym zakresie podkreślono, że rezygnacja z zatrudnienia o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być powiązana z określonym celem, tj. sprawowaniem opieki na osobą niepełnosprawną. Brak podstaw aby uznać, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 22 ww. ustawy w celu opieki nad mężem, gdyż od 30.11.2008r. nie pracowała, a A.W. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu [...] (ustalony stopień niepełnosprawności od 4.03.2010r.), tak więc dopiero wówczas możliwa była rezygnacja z zatrudnienia w związku ze sprawowaną nad mężem opieką. Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W.W., kwestionując interpretację przepisu art. 16a ww. ustawy dokonaną przez organy obu instancji. W tym zakresie strona, powołując na wyroki WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 463/13 i WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 599/13, podkreśliła, że do dnia 30.06.2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – w związku z czym warunek rezygnacji z zatrudnienia w tym celu został już uznany. Zdaniem skarżącej posiadanie statusu osoby bezrobotnej nie stoi na przeszkodzie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Będąc bowiem zarejestrowana w urzędzie pracy, strona była osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy – aż do uzyskania przez męża orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, kiedy to musiała zrezygnować z zatrudnienia z uwagi na konieczność podjęcia nad nim opieki. W dalszej części skargi wskazano na ciężką sytuację materialną rodziny W. W., podkreślając że skarżąca jest jedyną osobą, która może zająć się A.W., gdyż ich trzy córki jeszcze się uczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Kontroli sądowoadministracyjnej tut. Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania W.W. specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad mężem – A.W. W tym miejscu podkreślić trzeba, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Strony różnią się natomiast stanowiskiem co do skutków, jakie wywołuje on w sferze prawa materialnego. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów obu instancji: - orzeczeniem z dnia [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył A. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31.05.2011r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4.03.2010r. (data złożenia wniosku), - orzeczeniem z dnia [...] Powiatowy Zespół do Spraw Niepełnosprawności zaliczył A. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4.03.2010r., - dochód 5 – osobowej rodziny wnioskodawczyni za 2011r. wyniósł ogółem 19.382,70 zł, a zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie W. W. wyniósł 323,05 zł, - W.W. ostatni raz zatrudniona była okresie od 1.02.2008r. do 30.11.2008r., a od 4.12.2008r. do 18.04.2010r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Na wstępie wskazać należy, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnia stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania ( art. 133 P.p.s.a.). Od dnia 1.01.2013r. obowiązują nowe przepisy zmieniające ustawę z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), dokonane ustawą z dnia 7.12.2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 tej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Jedną z przesłanek, których spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy – zarówno na gruncie obecnie, jak i poprzednio obowiązujących przepisów – jest brak podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad określoną osobą (art. 17 ust. 1 ustawy). Odrębnym świadczeniem jest natomiast specjalny zasiłek opiekuńczy, który – jak wynika z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej ustawą – przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25.02.1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (ust. 2 ) – obecnie 623 zł. W świetle cyt. regulacji niesporne jest spełnienie w niniejszej sprawie przesłanek dotyczących legitymowania się przez A. W. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również brak przekroczenia w rodzinie skarżącej ustawowego kryterium dochodowego, od którego ustawodawca uzależnił prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie budzi również wątpliwości, że na W.W. ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża (art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Strony różnią się natomiast stanowiskiem co do spełnienia przez skarżącą wynikającego z art. 16a ust. 1 ustawy wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przedstawioną w tym zakresie przez skarżącą – powołującą się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013r. o sygn. akt II SA/Łd 599/13, LEX nr 1360568 – argumentację należy uznać za nietrafną, podzielając jednocześnie słuszność stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób bowiem rozpatrywać zagadnienia stosowania cyt. art. 16a ust. 1 ustawy w kontekście spełnienia wymogu rezygnacji wyłącznie z gotowości do świadczenia pracy (nie zaś samego jej wykonywania), wywodzonej z definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Dokonana przez Sąd wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi bowiem do odmiennych konkluzji. Jednocześnie zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją dwie odmienne linie orzecznicze, dotyczące stosowania art. 16 a ust. 1 ustawy wobec osób, które w dacie składania wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostawały bezrobotne. W tym zakresie tut. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko WSA w Bydgoszczy, przedstawione w uzasadnieniach wyroków z dnia 6.11.2013r. o sygn. akt II SA/Bd 920/13, z dnia 23.10.2013r. o sygn. akt II SA/Bd 775/13 oraz z dnia 22.10.2013r. o sygn. akt II SA/Bd 794/13 (orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), zgodnie z którym "przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 ustawy i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119)." Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 ustawy) zostało powiązane z "rezygnacją" z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uznanie w takiej sytuacji, że przez pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy należy rozumieć także "niepodejmowanie zatrudnienia" oznaczałoby, że ustawodawca w tym samym akcie prawnym temu samemu pojęciu przypisuje różne znaczenia. Mianowicie, w art. 16a ust. 1 ustawy zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" byłby szerszy (obejmując również "niepodejmowanie zatrudnienia"), a w przypadku art. 17 ust. 1 ustawy – węższy – poprzez nieobjęcie jego zakresem "niepodejmowania zatrudnienia", skoro przepis ten dotyczy zarówno osób, które "rezygnują", jak i "nie podejmują" zatrudnienia). W rezultacie należy uznać, że opisane powyżej zróżnicowanie pojęć w obrębie jednej ustawy byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że w kontekście drugiej z przesłanek ustalonych w art. 16a ust. 1 ustawy – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym (art. 17 ust. 1 ustawy) – samo niepodejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rezultacie osoba ubiegająca się o to świadczenie winna wykazać bezpośredni związek – zarówno funkcjonalny, jak i czasowy – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w sytuacji braku koincydencji czasowej pomiędzy obu zdarzeniami – co miało miejsce w niniejszej sprawie – można mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki – nie zaś o wymaganej przez art. 16a ust. 1 ustawy rezygnacji z pracy zarobkowej. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że aby spełnić powyższy wymóg należy uprzednio podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Dopiero rezygnacja z tej aktywności stanowi rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba (na co słusznie wskazuje Kolegium), że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym powinno być zarazem wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad osobą, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Związku takiego nie sposób dostrzec w przypadku W. W., jako że zakończenie przez nią w dniu 30.11.2008r. zatrudnienia w "Wólczanka Production" sp. z o.o. (k. 5 akt administracyjnych) nie było związane z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustalony urzędowo stopień niepełnosprawności A. W. datuje się bowiem dopiero od 4.03.2010r. – na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. (k. 7 akt administracyjnych). Następnie orzeczeniem z dnia [...] Powiatowy Zespół do Spraw Niepełnosprawności zaliczył A. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (k. 20 akt administracyjnych). W rezultacie można jedynie uznać, że w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem skarżąca nie podejmowała zatrudnienia, a stan ten istniał nadal w momencie składania przez nią wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 9.07.2013r. Mając na względzie powyższe rozważania nie sposób także podzielić stanowiska skarżącej o tym, że spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na wydaną uprzednio decyzję organu I instancji z dnia 6.07.2011r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (k. 25 akt administracyjnych). Jak wynika bowiem z wcześniejszych rozważań specjalny zasiłek opiekuńczy uregulowany w art. 16a ustawy jest świadczeniem nowym, odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie, w jakim świadczenie to było określone w art. 17 ustawy w brzmieniu obowiązującym poprzednio. Natomiast zachowanie praw do świadczeń przez osoby, którym dotychczas przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne (w uprzednio obowiązującym kształcie) pozostaje bez wpływu na ocenę spełniania przesłanek nowo wprowadzonego przez ustawodawcę świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.