II SA/Ke 1023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skarg M. H. i R. H. oraz S. W. i A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zmienionego oddala skargi. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania M. i R. H.: - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], podjętą po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. [...], i nakładającą na M. i R. H., jako właścicieli, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2015r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z określeniem, że projekt budowlany zamienny winien również zawierać ocenę techniczną określającą, czy wybudowany obiekt po samowolnie wprowadzonych zmianach spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych dotyczących tego typu obiektów i przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w czasie jego budowy oraz czy w stosunku do tego obiektu nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 18.09.2008r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i S. W. pozwolenia na budowę obejmującego swoim zakresem budowę siedmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, elektryczną i gazową, oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu numerami 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 23, zgodnie z załączoną dokumentacją projektową, zlokalizowanych na części działek nr [...] przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia 10.03.2009r.,działając na wniosek inwestorów, organ zmienił ww. pozwolenie na budowę – poprzez zastąpienie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oznaczonych na zagospodarowaniu terenu numerami: 11, 13, 14, 23, budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej oznaczonymi na zamiennym projekcie zagospodarowania terenu numerami: 11A, 11B, 13A, 13B, 14A, 14B, 23A, 23B z jednoczesnym zatwierdzeniem zamiennych projektów budowlanych – w zakresie zagospodarowania terenu, architektury, konstrukcji oraz wewnętrznych instalacji sanitarnych i elektrycznych. W dacie doręczenia ww. decyzji właścicielami działek nr ewid 402 i 403, na części których realizowana była inwestycja, byli A. i S. W. W marcu 2010r. działki, na których realizowana była inwestycja, zostały podzielone, wydzielono wówczas m. in. działkę nr ewid [...] na której realizowany był budynek, którego obecny adres to ul. Prosta 288 S. W dniu 21.02.2011r. A. i S. W. sprzedali M. i R. H. zabudowaną działkę nr ewid [...]. Pismem z dnia 4.07.2013r. M. i R. H. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z zawiadomieniem o zakończeniu budowy swojego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego na działce nr [...] przy ul. [...]. Mając na względzie art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) organ I instancji wezwał M. i R. H. do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, w tym decyzję przenoszącą z dotychczasowych inwestorów na nich pozwolenie na budowę. W odpowiedzi M. i R. H. wskazali, że przedmiotowy budynek został zakupiony od inwestora w stanie nadającym się do zamieszkania, ale inwestor ten nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy i tylko on dysponuje wymaganymi dokumentami. Decyzją z dnia 12.08.2013r. organ I instancji zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...], objętej ww. zawiadomieniem z dnia 4.07.2013r., której inwestorami byli A. i S. W. Decyzją z dnia 30.09.2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Podczas oględzin przeprowadzonych w wyniku interwencji M. i R. H. w dniu 11.06.2015r. przy ul [...], organ I instancji ustalił, że wybudowany na tej działce trzykondygnacyjny budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem został wybudowany i wyposażony w pełnym zakresie oraz jest użytkowany. Natomiast z projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę wynika, że przedmiotowy budynek zaprojektowany został jako dwukondygnacyjny, z poddaszem nieużytkowym i garażem na samochód osobowy. Stwierdzono przy tym, że bryłą zasadniczą budynku w rzucie pionowym jest prostokąt – z wysuniętą od strony drogi dojazdowej bryłą garażu. Na budynku zaprojektowano dwuspadowy dach, a nad garażem dach płaski. Usytuowanie budynku na skarpie spowodowało, że wejście główne do budynku znajduje się na poziomie drugiej kondygnacji, natomiast wejście od strony ogrodu po przeciwnej stronie budynku znajduje się na poziomie pierwszej kondygnacji. Komunikacja pomiędzy kondygnacjami pierwszą i drugą była przewidziana za pomocą wewnętrznych schodów zabiegowych zlokalizowanych w środkowej części budynku, natomiast projekt nie przewidywał schodów na poddasze, które miało być nieużytkowe. Podczas oględzin stwierdzono, że w trakcie realizacji budowy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie: - dodatkowej kondygnacji mieszkalnej w miejsce nieużytkowego poddasza, - nieprzewidzianych projektem schodów zabiegowych drewnianych prowadzących z drugiej kondygnacji na poddasze, które stanowią kontynuację istniejących schodów wewnętrznych prowadzących z pierwszej kondygnacji na drugą, - ścianek działowych, które podzieliły przestrzeń poddasza na dwa pokoje, łazienkę i pomieszczenie suszarni, - w ścianie szczytowej na poziomie poddasza dwóch otworów okiennych, po jednym w każdym pokoju, - otworów okiennych doświetlających nowe pomieszczenia. Dodatkowo stwierdzono, że wprowadzenie dodatkowej łazienki spowodowało zmianę instalacji wodno-kanalizacyjnej, a na poddaszu istnieje nieprzewidziana projektem instalacja c.o. i instalacja elektryczna. Wprowadzono również zmianę w zagospodarowaniu terenu działki poprzez wybudowanie: schodów zewnętrznych przy wschodniej ścianie budynku, podwyższonego tarasu, zabezpieczonego murkami oporowymi pełniącego funkcję placu gospodarczego. R. H. oświadczył, że budynek nabył w dniu 21.02.2011r. w stanie takim jak obecnie (tylko bez kominka w salonie) i użytkuje obiekt od grudnia 2012r. Natomiast S. W. oświadczył, że w momencie sprzedaży budynek był w stanie deweloperskim, poddasze było wykonane zgodnie z projektem, bez instalacji bez ścianek działowych, wejście na poddasze odbywało się poprzez otwór w stropie garażu i nie było żadnego otworu w stropie między pomieszczeniami mieszkalnymi parteru i strychu. Pismem z dnia 11.06.2015r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. [...]. Mając na uwadze istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego (przy jednoczesnym braku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę – stosownie do art. 36a Prawa budowlanego) organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia 21.07.2015r. w przedmiocie nałożenia na M. i R. H., jako właścicieli, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2015r. projektu budowlanego zamiennego ww. budynku mieszkalnego. Odnosząc się do obciążenia przedmiotowym obowiązkiem M. i R. H. organ wskazał, że osoby te były w momencie wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz na obecnym jego etapie stroną w sprawie istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym zakresie podkreślono, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika, że nakaz wynikający z decyzji, o której mowa m.in. w art. 51 tej ustawy, w pierwszej kolejności winien być adresowany do inwestora – lecz tylko takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Jeżeli właściciel nieruchomości będący jednocześnie inwestorem zbył swoje prawa do nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej – co miało miejsce w niniejszej sprawie – to nowy właściciel, wchodząc w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela, jest podmiotem, do którego winny być kierowane wszelkie postanowienia organów administracji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. H., wskazując m. in. że właściwym adresatem do opracowania projektu zamiennego i uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę powinni być inwestorzy przedmiotowej budowy, to jest A. i S. W.. Odwołujący się podkreślili, że zmiany zakresu robót w stosunku do projektu budowlanego zostały dokonane w części bezpośrednio przez inwestora, a w całości za zgodą i akceptacją inwestora i pod nadzorem kierownika budowy, w czasie poprzedzającym sprzedaż tej nieruchomości przez inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazał na różnice wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego. Mianowicie, inwestor - S. W. oświadczył, że przedmiotowy budynek został wykonany przez inwestorów posiadających pozwolenie na budowę zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a zmiana poddasza w budynku wykonana została przez M. i R. H. po sprzedaży budynku. Natomiast R. H. oświadczył, że kupił budynek z już wykonanymi zmianami na poddaszu, czyli z już dokonanym odstępstwem od pozwolenia na budowę. Pomimo powyższych rozbieżności organ I instancji zaniechał ustalenia, która wersja jest zgodna z prawdą uznając, że nie jest to istotne dla rozstrzygnięcia. W rezultacie w niniejszej sprawie nie dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń i nie zebrano wszystkich dowodów, które są niezbędne dla właściwego określenia stanu prawnego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że inwestorzy A. i S. W. posiadali decyzję o pozwoleniu na budowę, mieli zatem prawo i zarazem obowiązek realizacji budowy budynku zgodnie z tym pozwoleniem. Natomiast po sprzedaży nieruchomości nie przeniesiono na nowych nabywców pozwolenia na budowę. W konsekwencji, jeżeli inwestorzy A. i S. W. wykonali w trakcie budowy odstępstwo od pozwolenia na budowę i sprzedali taki budynek M. i R. H., to w takim przypadku osobami zobowiązanymi do wykonania nałożonych w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązków musieliby być inwestorzy, którzy otrzymali pozwolenie na budowę, czyli A. i S. W.. Gdyby nie wykonali w terminie ww. obowiązków, to wówczas musiałaby zapaść na podstawie przepisu art. 51 ust 5 decyzja nakazująca im doprowadzenie poddasza budynku M. i R. H. "do stanu poprzedniego" – czyli do stanu zgodnego z projektem, a więc w konsekwencji rozbiórka wykonanych na poddaszu elementów i zamurowanie nadmiarowych okien i demontaż znajdujących się tam instalacji. Decyzja taka mogłaby się okazać w praktyce niewykonalna z uwagi na kwestie własnościowe. Natomiast jeżeli roboty w ukończonym przez inwestorów budynku wykonali M. i R. H. jako właściciele, to w takim przypadku były to roboty całkowicie samowolne, ponieważ nie posiadali pozwolenia na budowę. W takim zaś przypadku nie można mówić o odstępstwie od pozwolenia na budowę, czyli o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można byłoby wówczas stwierdzić, że roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego. Wykonanie robót budowlanych, w wyniku których nie użytkowane dotychczas poddasze, staje się użytkowe, stanowi bowiem jedynie przebudowę tego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a to z kolei uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w przypadku jej samowolnego dokonania. W konsekwencji roboty wykonane przez M. i R. H. objęte byłyby działaniami na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, w zależności od uprzedniej oceny, czy są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, naruszają te przepisy w sposób dający się doprowadzić do zgodności z przepisami, czy też nie można wykonanych robót doprowadzić do zgodności z przepisami w drodze jakichkolwiek przeróbek. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i R. H. (sygn. akt II SA/Ke 1023/15), zarzucając temu rozstrzygnięciu sprzeczność z przepisami Prawa budowlanego w części dotyczącej zwolnienia inwestora z jego odpowiedzialności i obowiązków, poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji dla ustalenia kiedy doszło do wykonywania robót nie objętych zakresem projektu budowlanego. W tym zakresie wskazano na naruszenie: - art. 17 i 18 ust. 1 ww. ustawy, podkreślając iż żądanie w trakcie trwania budowy opracowania projektu zamiennego przez osobę postronną, nie będącą inwestorem i projektantem, stanowi naruszenie tych przepisów; to samo dotyczy braku zgłoszenia zakończenia robót i dokonania ich odbioru zgodnie z ustaleniami zawartymi w umowie przedwstępnej pomiędzy inwestorem-deweloperem a kupującym; - art. 22, 23, 25 i 26 ww. ustawy, gdyż decyzja o zwolnieniu inwestora z ustawowych obowiązków i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie uwzględnia i pomija rolę kierownika budowy i inspektora nadzoru, których odpowiedzialność, prawa i obowiązki zostały pominięte przy podjętych decyzjach. Kierownik budowy i inspektor nadzoru w dzienniku budowy i w żadnym innym dostępnym dokumencie nie zasygnalizowali bowiem samowoli budowlanej, ani też nie zgłosili utrudnienia w pełnieniu swoich obowiązków, potwierdzając tym samym fakt realizacji wszystkich robót w tym dodatkowych i zamiennych pod nadzorem, za zgodą i w porozumieniu z inwestorem; - art. 45 ust. 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994r. w sprawie dziennika budowy i tablicy informacyjnej, gdyż wpisy w dzienniku budowy kierownika budowy rejestrującego zakres i postęp robót potwierdzają ich zgodność z pismem z dnia 18 czerwca 2015r. i przesłanymi dokumentami potwierdzającymi fakty uzgodnień i wykonania robót dodatkowych i zamiennych w uzgodnieniu i na odpowiedzialność inwestora; inwestor wbrew ww. zarządzeniu nie założył na każdy obiekt osobnego dziennika budowy, w tej sytuacji ewentualne wyłączenie obiektu z całości budowy, objętej jednym pozwoleniem na budowę i jednym dziennikiem budowy i opracowanie projektu zamiennego dla uchylenia pozwolenia na budowę tylko połowy budynku bliźniaczego, przy nie uwzględnieniu argumentów zawartych w odwołaniu jest prawnie niedopuszczalne; - art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, powołującego się na art. 96 tej ustawy, z którego wynika odpowiedzialność zawodowa za uchybienia popełnione przez uczestników procesu inwestycyjnego, przy stwierdzeniu faktu realizacji robót nie objętych pozwoleniem na budowę. Wydana decyzja, w aspekcie ustalenia czasu realizacji i wykonawcy robót, prowadzi do sprzeczności z obowiązkiem wynikającym z tego artykułu i jest próbą ograniczenia odpowiedzialności inwestora i osób funkcyjnych reprezentujących inwestora, przy czym sugerowanie w uzasadnieniu decyzji rozbiórki wykonanych robót i brak uwzględnienia faktu wykonania robót pod nadzorem kierownika budowy inwestora i przy akceptacji projektanta obiektu, pełniącego nadzór autorski, jest zbyt daleko idące; - art. 59a ww. ustawy – wobec powoływania się na ostatni, nieistotny w świetle prawa, zapis w dzienniku budowy i twierdzenie że jest to data zakończenia robót. Dla jednego, wspólnego dla wszystkich obiektów dziennika budowy i wspólnej dla wszystkich obiektów infrastruktury, zakończenie robót powinno być poprzedzone zgłoszeniem zakończenia wszystkich obiektów i robót. Decyzja organu I instancji i treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zmierzają do zwolnienia inwestora z ciążących na nim obowiązków i przerzucenie ich na aktualnego właściciela nieruchomości, który dokonując zakupu w dobrej wierze, był przekonany o legalności wybudowanego budynku i dokonanego zakupu. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili organowi II instancji uznanie, że z chwilą podpisania umowy sprzedaży nieruchomości inwestor nie zakończonej budowy, przestał być inwestorem. Jest to, zdaniem skarżących, sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego oraz z treścią umowy sprzedaży z dnia 21 lutego 2011r., w której wykonawca robót będący także inwestorem zobowiązał się w określonym czasie, po dokonanej sprzedaży, do zakończenia robót i przygotowania dokumentacji odbiorowej, w tym legalizującej roboty dodatkowe. Natomiast fakt zaistnienia sporu pomiędzy inwestorem i kupującym wynikającego z nienależytego wykonania umowy i wycofania się inwestora-dewelopera z uzgodnień umownych, nie może być podstawą do ograniczenia jego obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zbadania sposobu i czasu realizacji robót ingeruje w ustalenia umowne pomiędzy inwestorem i kupującym. Nie uwzględniono przy tym wszystkich argumentów uzasadniających bezwzględne uchylenie decyzji organu I instancji, w szczególności wynikających z zobowiązań stron zawartych w umowie sprzedaży i umowie przedwstępnej, w której inwestor zobowiązał się do wykonania domu z niezbędną infrastrukturą, w określonym terminie z protokolarnym przekazaniem robót całości obiektu, przy określeniu ratalnej zapłaty za określone fragmenty robót. Taki zapis pozwalał na bieżące śledzenie postępu robót, co czyni bezzasadnymi twierdzenia organu I instancji i inwestora o braku wiedzy co do zakresu, postępu prac i czasu ich realizacji. Podobnie, brak zgłoszenia zakończenia robót przez wykonawcę robót – inwestora i niespisanie protokołu zdawczo- odbiorczego potwierdzają nieprzestrzeganie przez inwestora prawa i ustaleń umownych (w tej sprawie toczy się postępowanie przed sądem cywilnym). Zaznaczono przy tym, że część spraw sądowych dotyczących nienależytego wykonania umowy przez inwestora zakończyła się wyrokami korzystnymi dla klientów dewelopera. Końcowo skarżący podnieśli zastrzeżenia co do bezstronności działania organu I instancji. Co się zaś tyczy zawartego w zaskarżonej decyzji ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego obiektu na dzień sprzedaży to, zdaniem skarżących, takie ustalenia nie mieszczą się w ustawowych obowiązkach organów państwowego nadzoru budowlanego wynikających z art. 85 ust. 1 ustawy. Ustalenia te nie mogą bowiem rozstrzygać sporu jaki zaistniał pomiędzy inwestorem-deweloperem a jego klientem, dotyczącego umownych warunków nabycia nieruchomości oraz nie mogą ograniczać praw i obowiązków inwestora wynikających z Prawa budowlanego. Końcowo skarżący wskazali, że "decyzja o opracowaniu dokumentacji zamiennej, wystąpienie o zmianę pozwolenia na budowę i zgłoszenie zakończenia robót celem uzyskania zgody na użytkowanie powinna dotyczyć inwestora – właściciela infrastruktury obsługującej całe osiedle". Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli również S. i A. W. (sygn. akt II SA/Ke 1024/15), zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że inwestorzy budowlani mogą być adresatem decyzji o nałożeniu obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w sytuacji, gdy inwestorzy ci nie są już właścicielami nieruchomości na której były prowadzone roboty budowlane oraz nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji nie dokonał wszystkich niezbędnych ustaleń i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, w szczególności poprzez: - pominięcie treści oświadczenia R. i M. H. zawartego w akcie notarialnym umowy sprzedaży z dnia 21 lutego 2011r., z którego wynika, że nabyli oni od skarżących przedmiotową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym o właściwościach zgodnych z treścią pozwolenia na budowę; - pominięcie oświadczenia złożonego przez R. H. do protokołu oględzin z dnia 11 czerwca 2015 r., iż w dacie zakupu nieruchomości wejście na poddasze odbywało się schodami drabiniastymi z garażu poprzez otwór w stropie, a więc poddasze budynku nie mogło mieć charakteru użytkowego - mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2015r. skarżący R. H. powołał się na wyrok Sądu Okręgowego z dnia 19 listopada 2015r. o sygn. akt II Ca 1057/15. W tym zakresie skarżący wskazał, że został zwolniony z zapłaty ostatniej raty wynagrodzenia za zakupioną od S. i A. W.ch nieruchomość, przy czym uznano, że nie zostały dotrzymane przez inwestora-dewelopera umowne warunki sprzedaży nieruchomości tj. nie został wykonany pełny zakres dotyczący zaopatrzenia nieruchomości w wodę i nie doszło do zgłoszenia zakończenia budowy i uzyskania zgody na użytkowanie obiektu. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu wyroku oddalono twierdzenie S. W., że nie był świadomy zmian związanych z adaptacją poddasza, stwierdzając że argumenty te nie znajdują potwierdzenia w materiałach dowodowych. Tym samym, zdaniem skarżącego, inwestor w dalszym ciągu jest zobowiązany do wypełnienia swoich obowiązków wynikających z prawa budowlanego i podpisanej umowy sprzedaży. Zmiana właściciela gruntu nie jest żadną przeszkodą w zakończeniu budowy, gdyż umowa sprzedaży taką możliwość inwestorowi - deweloperowi dawała, także po terminie sprzedaży nieruchomości, Ponadto w aktualnej sytuacji nie jest wymagana żadna interwencja w wykonany obiekt. Oczekiwania organu I instancji, wynikające z przeprowadzonej kontroli stanu budynku, dotyczą przedłożenia dokumentacji zamiennej – która została opracowana przez autora projektu budowlanego całej budowy i jest do dyspozycji inwestora, który powinien dopełnić ciążących na nim obowiązków wynikających z postępowania administracyjnego. Inwestor zgodnie z zawartym porozumieniem na etapie uzgodnień umownych powinien wystąpić o zmianę pozwolenia na budowę i uzyskać zgodę na użytkowanie obiektu – po wcześniejszym doprowadzeniu i zapewnieniu zaopatrzenia obiektu w wodę. Natomiast ewentualne dodatkowe koszty sporządzenia dokumentacji adaptacyjnej powinny być przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami. Na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Ke 1024/15 oraz sprawy o sygn. akt II SA/Ke 1023/15 w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Ke 1023/15. Na rozprawie sądowej w dniu 17 lutego 2016r. skarżący R. H. popierając swoją skargę oświadczył, że roboty związane z poddaszem były wykonane na jego wniosek w uzgodnieniu z inwestorem i przez niego wykonane w zasadniczej części w lutym 2011r. Natomiast drobne wykończeniowe prace realizowane były przez skarżącego po lutym 2011r. Potwierdza to wyrok Sądu Okręgowego z dnia 19 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Ze względu na tak zakreśloną kognicję konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I- szej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I-szej instancji. W świetle art. 134 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie maja znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 11. 10. 2005r., sygn. akt FSK 2326/04). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], podjętą po rozpatrzeniu sprawy budynku mieszkalnego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. [...], i nakładającą na M. i R. H., jako właścicieli, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2015r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z określeniem, że projekt budowlany zamienny winien również zawierać ocenę techniczną określającą, czy wybudowany obiekt po samowolnie wprowadzonych zmianach spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych dotyczących tego typu obiektów i przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w czasie jego budowy oraz czy w stosunku do tego obiektu nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I-szej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a., stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II-iej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 07.03.2013r., sygn. akt II SA/Kr 50/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.09.2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1421/15). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ odwoławczy wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie wywodzi, że w niniejszej sprawie nie dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń, które są niezbędne dla właściwego określenia stanu prawnego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Jak wynika z projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, z poddaszem nieużytkowym i garażem na samochód osobowy. Z ustaleń organu I instancji wynika, że bryłą zasadniczą budynku w rzucie pionowym jest prostokąt – z wysuniętą od strony drogi dojazdowej bryłą garażu. Na budynku zaprojektowano dwuspadowy dach, a nad garażem dach płaski. Usytuowanie budynku na skarpie spowodowało, że wejście główne do budynku znajduje się na poziomie drugiej kondygnacji, natomiast wejście od strony ogrodu po przeciwnej stronie budynku znajduje się na poziomie pierwszej kondygnacji. Komunikacja pomiędzy kondygnacjami pierwszą i drugą była przewidziana za pomocą wewnętrznych schodów zabiegowych zlokalizowanych w środkowej części budynku, natomiast projekt nie przewidywał schodów na poddasze, które miało być nieużytkowe. Podczas oględzin stwierdzono, że w trakcie realizacji budowy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez wykonanie: - dodatkowej kondygnacji mieszkalnej w miejsce nieużytkowego poddasza, - nieprzewidzianych projektem schodów zabiegowych drewnianych prowadzących z drugiej kondygnacji na poddasze, które stanowią kontynuację istniejących schodów wewnętrznych prowadzących z pierwszej kondygnacji na drugą, - ścianek działowych, które podzieliły przestrzeń poddasza na dwa pokoje, łazienkę i pomieszczenie suszarni, - w ścianie szczytowej na poziomie poddasza dwóch otworów okiennych, po jednym w każdym pokoju, - otworów okiennych doświetlających nowe pomieszczenia. Dodatkowo stwierdzono, że wprowadzenie dodatkowej łazienki spowodowało zmianę instalacji wodno-kanalizacyjnej, a na poddaszu istnieje nieprzewidziana projektem instalacja c.o. i instalacja elektryczna. Wprowadzono również zmianę w zagospodarowaniu terenu działki poprzez wybudowanie: schodów zewnętrznych przy wschodniej ścianie budynku, podwyższonego tarasu, zabezpieczonego murkami oporowymi pełniącego funkcję placu gospodarczego. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że inwestorzy A. i S. W. legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że posiadali prawo realizacji przedmiotowego budynku, a jednocześnie zobowiązani byli do jego wykonania zgodnie z tym pozwoleniem. Poza sporem jest również, że po sprzedaży nieruchomości nie przeniesiono na nowych nabywców pozwolenia na budowę. W konsekwencji, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, jeżeli inwestorzy A. i S. W. dopuścili się w trakcie budowy odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie sprzedali budynek w takim stanie M. i R. H., to w takim przypadku powinien mieć zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z kolei ustalenie, że roboty w ukończonym przez inwestorów budynku wykonali M. i R. H. jako właściciele, musiałoby skutkować uznaniem, że roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (nie posiadali pozwolenia na budowę), a w konsekwencji w sprawie nie znajdowałby zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy należałoby uznać, że roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego. Jak słusznie podkreśla organ odwoławczy - powołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych - wykonanie robót budowlanych, w wyniku których nie użytkowane dotychczas poddasze, staje się użytkowe, stanowi przebudowę tego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, skutkujące wszczęciem postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonane przez M. i R. H. objęte byłyby zatem działaniami na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, w zależności od uprzedniej oceny, czy są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, naruszają te przepisy w sposób dający się doprowadzić do zgodności z przepisami, czy też nie można wykonanych robót doprowadzić do zgodności z przepisami w drodze przeróbek. W tych okolicznościach, podzielając stanowisko organu II instancji, stwierdzić należy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest bezsporne ustalenie kiedy i jakie roboty zostały wykonane przez M. i R. H., a jakie i kiedy przez A. i S. W. Od tych ustaleń zależy bowiem czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. Końcowo podkreślić należy, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Z uwagi na powyższe, wydanie decyzji kasacyjnej jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.