II SA/Ke 1056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wyłączenia lokalu z użytkowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej J. K. - S. emu, jako zarządcy budynku usługowo mieszkalnego przy ul. [...] w [...]: 1. wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym lokal mieszkalny nr 1 w budynku przy ul. [...] w [...], 2. zabezpieczyć w terminie natychmiastowym ten lokal przed dostępem osób niepowołanych; umieścić przed wejściem do lokalu zawiadomienie ostrzegające o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, 3. wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenia stropu i ściany zewnętrznej korytarza mieszkania nr 1 poprzez ich podstemplowanie, roboty zabezpieczające prowadzić pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który określi rodzaj i zakres prac zabezpieczających; z pouczeniem, że decyzji w punktach 1, 2 i 3 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku interwencji R. K. organ I instancji przeprowadził w dniu 6 sierpnia 2013 r. oględziny w budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzając, że w korytarzu mieszkania nr 1 zajmowanego przez R. K. zniszczony jest strop drewniany i ściana zewnętrzna drewniana. Widoczna konstrukcja ściany uległa zniszczeniu - belki konstrukcyjne są spróchniałe, widoczne są prześwity, ściana jest popękana. Podsufitka na stropie odpadła - odpadł tynk wraz z trzciną i widoczne są deski stropu. Strop w korytarzu został podstemplowany. W protokole zapisano, że strop i ściana zewnętrzna grożą bezpośrednim zawaleniem. W części stropu korytarza, gdzie brak jest podparcia, widoczne jest ugięcie stropu. Kierownik robót prowadzonych w budynku, oświadczył, że strop nie był remontowany od początku jego istnienia. Jest on przeznaczony do wymiany i grozi zawaleniem. Ściana jest przegnita, okno jest przegnite. R. K. oświadczył, że wymiana konstrukcji dachu została wykonana bez pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdził, że na belce nadprożowej opiera się strop, a szkody powstały na skutek prowadzonych robót, ponieważ w czasie opadów deszczu na całej długości korytarza woda ciekła z powierzchni trzech dachów, gdyż z dwóch dachów rynny odprowadzają wodę na dach nad korytarzem. Dodał, że podłoga w korytarzu jest zniszczona i nie wiadomo w jakim stanie jest strop. Po analizie zgromadzonego materiału PINB wydał na wstępie opisaną decyzję. W toku postępowania odwoławczego J. K. - S. złożył w siedzibie organu II Instancji oświadczenie, że jest zarządcą sądowym nieruchomości wpisanym w dziale II Księgi Wieczystej i decyzje powinny być kierowane tylko do niego, ponieważ jako zarządca sądowy działa on za wszystkich współwłaścicieli. Dodał również, że nie jest prawdziwe oświadczenie R. K., że ma on prawo do pomieszczeń, o których mowa w decyzji organu I instancji. Następnie Inspektor Wojewódzki wskazał, że uwzględniając ustalony przez organ I instancji stan faktyczny części obiektu, w tym występujące stwierdzone zagrożenie zawaleniem się stropu i ściany zewnętrznej w korytarzu mieszkania nr 1, zaskarżona decyzja jest zasadna, a stwierdzenie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi w budynku bezpośrednio grożącym zawaleniem, będącym w użytkowaniu, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wyłączenia lub opróżnienia całości budynku lub jej części z użytkowania. Organ odwoławczy podał, że oceny stanu technicznego budynku dokonali pracownicy PINB posiadający w tym zakresie odpowiednie uprawnienia budowlane. Stwierdzili oni zły stan techniczny stropu i ściany zewnętrznej w korytarzu, spostrzeżenia swe ujęli w protokole oględzin, a twierdzenia swoje poparli fotografiami stanowiącymi załącznik do protokołu. Fotografie te potwierdzają zły stan techniczny stropu i ściany, zatem nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Dalej organ II instancji zauważył, że art. 68 ustawy przewiduje nałożenie obowiązków na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Współwłaścicielami budynku przy ul. [...] są Gmina, J. K. - S. , R. K. , i S. S. Jednak postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...] z dnia [...] J. K. - S. został wyznaczony na zarządcę tej nieruchomości, o czym także dowodzi wpis w księdze wieczystej Zarządca budynku działa w imieniu wszystkich współwłaścicieli budynku i dlatego obowiązek wynikający z art. 68 ustawy został nałożony na zarządcę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administrcayjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję R. K. , domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia, zarzucił naruszenie: art. 68 pkt 1 ustawy poprzez skierowanie decyzji do zarządcy sądowego budynku, a nie współwłaściciela, co czyni ją niewykonalną; art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez brak wywiązania się przez organ odwoławczy z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się przed wydaniem zaskarżonej decyzji z całością zebranego materiału dowodowego i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona decyzja powinna być skierowana do skarżącego, który ma prawo wyłącznego dysponowania lokalem nr 1. Uprawnienia tego nie ma natomiast zarządca nieruchomości i dlatego nie może on tej decyzji wykonać. Strona skarżąca przedstawiła również stosunki własnościowe na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] i stwierdziła, że ich nieustalenie przez organ uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Autor skargi podniósł również, że decyzja o natychmiastowym opróżnieniu lokalu powinna być poprzedzona wnikliwym, wszechstronnym i pełnym postępowaniem wyjaśniającym, wraz z rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, które potwierdzają przekonanie o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku lub jego części. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie spełniło tych wymagań, gdyż w celu uniknięcia zawalenia korytarz został podstemplowany, a ściana wraz z oknem zabezpieczona. Z kolei organ odwoławczy wskazał jedynie, że organ I instancji poczynił słuszne ustalenia, co potwierdza analiza wykonanych fotografii. Nie dokonał więc on wyczerpujących ustaleń własnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 20 marca 2014r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował wnioski skargi w ten sposób, że wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 68 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Na wstępie odnieść należy się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, które potwierdziłyby przekonanie organu o bezpośredniej groźbie zawalenia się budynku lub jego części. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w zakresie wystarczającym do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 68 ustawy. Stan techniczny mieszkania nr 1 ustalono na podstawie oględzin, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną ( k. I-10). Z dokumentacji tej wynika, że strop drewniany i ściana zewnętrzna drewniana są zniszczone. Widoczna konstrukcja ściany uległa zniszczeniu - belki konstrukcyjne są spróchniałe, widoczne są prześwity, ściana jest popękana. Podsufitka na stropie odpadła - odpadł tynk wraz z trzciną i widoczne są deski stropu. Strop w korytarzu został podstemplowany. W ww. protokole zapisano, że strop i ściana zewnętrzna grożą bezpośrednim zawaleniem. W części stropu korytarza, gdzie brak jest podparcia, widoczne jest ugięcie stropu. Powyższe ustalenia organu dowodzą, że stan techniczny przedmiotowego lokalu tj. stwierdzone zagrożenie zawalenia się stropu oraz ściany zewnętrznej w korytarzu tego lokalu, stanowi bezpośrednie realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi znajdujących się w tym lokalu. Zdaniem Sądu taki stan techniczny mieszkania nr 1 zobowiązywał organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań przewidzianych w art. 68 ustawy, który stanowił podstawę wydanych w sprawie decyzji. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia stropu, organ jest nie tylko uprawniony ale również zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku – w niniejszym przypadku lokalu mieszkalnego - z użytkowania, o czym stanowi art. 68 pkt 1 ustawy. Z kolei zarządzenie o umieszczeniu na lokalu zawiadomienia ostrzegającego o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania wynika z uregulowania zawartego w pkt 3 lit. a tego przepisu. Należy również podkreślić, iż dla zastosowania art. 68 ustawy nie ma znaczenia, z jakich powodów doszło do katastrofalnego stanu budynku, lub jego części i kto ponosi za to odpowiedzialność ( por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 87/11, LEX nr 1100484). Do podjęcia przez organ działania wystarczające jest ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W kontekście całego materiału dowodowego brak jest uzasadnienia dla zarzutu wydania decyzji przez organ II instancji bez przeprowadzenia własnych ustaleń. Organ ten dysponował bowiem protokołem oględzin sporządzonym przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, a więc osoby posiadającej fachową wiedzę z zakresu budownictwa, a treść protokołu potwierdzała wykonana dokumentacja fotograficzna (k-I 10 akt administracyjnych). Należy również podnieść, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie podważył ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie oględzin. Również podnoszona przez skarżącego w skardze okoliczność, że strop w korytarzu został podstemplowany była znana organowi II instancji w chwili wydawania decyzji, gdyż wynikała ona wprost z protokołu oględzin. Zauważyć nadto wypada, że na rozprawie sądowej w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie kwestionuje stanu technicznego przedmiotowego lokalu stwierdzonego protokołem oględzin. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do zarządcy budynku, a nie właściciela mieszkania nr 1 zauważyć należy, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 ustawy są wyłącznie właściciele lub zarządca budynku. Zdaniem składu orzekającego takie brzmienie tego przepisu oznacza, że w sytuacji gdy za współwłaścicieli nieruchomości działa zarządca nieruchomości ustanowiony przez sąd powszechny, organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 68 ustawy na zarządcę nieruchomości. Podkreślenia również wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 ustawy są wyłącznie właściciele lub zarządca budynku, a wybór zobowiązanego należy do organu (por. powołany wyżej wyrok WSA w Kielcach). W tej sytuacji nie można uznać zarzutu naruszenia art. 68 pkt 1 ustawy za uzasadniony. Nie jest również uzasadniony podnoszony zarzut niewykonalności decyzji organu I i II instancji i potrzebie jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W orzecznictwie wskazuje się, że wymieniony przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m. in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii ). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II OSK 1796/12). W ocenie składu orzekającego, w stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej zarzut niewykonalności decyzji nie znajduje uzasadnienia z przyczyn wskazanych na wstępie rozważań. Jak już wskazano powyżej - w sytuacji gdy za współwłaścicieli nieruchomości działa zarządca nieruchomości ustanowiony przez sąd powszechny, organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 68 ustawy na zarządcę nieruchomości. Podkreślenia również wymaga, że spory między współwłaścicielami dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie mogą stanowić przeszkody do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego decyzji w razie wystąpienia przesłanek z art. 68 ustawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wtedy, gdy podnosząca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. przykładowo wyrok NSA z 18.12.12 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). W sprawie niniejszej zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Po drugie, obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wynikający z art. 10 § 1 kpa, doznaje ograniczenia, o czym stanowi art. 10 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną stratę. Ratio legis unormowania zawartego w art. 68 ustawy ma umożliwić organom nadzoru budowlanego szybkie i skuteczne reagowanie w sytuacjach skrajnych, stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia bądź zdrowia ludzkiego. Brak adnotacji o przyczynie odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 3 kpa) jakkolwiek stanowił uchybienie w postępowaniu to jednak, zdaniem Sądu, nie miał wpływu na wynik sprawy. Ta sama przyczyna tj. zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, uzasadniała nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ( art. 108 § 1 kpa). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.