II SA/Ke 1068/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pierzchnica stwierdza nieważność § 29 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., stanowiący załącznik do tej uchwały (dalej regulamin utrzymania czystości lub regulamin). W regulaminie tym znalazł się Rozdział 8 zatytułowany: Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania w brzmieniu: § 29 ust. 1. Terenami przeznaczonymi do deratyzacji są w szczególności obszary: 1) miejsca zorganizowanego deponowania odpadów komunalnych; 2) oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej, 3) zakładów produkcji żywności, 4) budynków wielorodzinnych; 5) budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną. ust. 2 Właściciele wymienionych w ust. 1 nieruchomości mają obowiązek stałego tępienia gryzoni w obrębie swojej nieruchomości. ust. 3. Właściciele nieruchomości niezabudowanych nie wymienionych w ust. 1 zobowiązani są do prowadzenia na terenie swojej nieruchomości deratyzacji. § 30 ust. 1. Akcje deratyzacji organizowane będą wiosną od 15 do 30 marca i jesienią od 1 do 15 października każdego roku. ust. 2. W przypadku wystąpienia zagrożenia epidemiologicznego deratyzację przeprowadza się w innych terminach niż określone w ust. 1 na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W takich przypadkach Wójt informuje mieszkańców w formie obwieszczenia o przeprowadzeniu deratyzacji. Jako podstawę prawną wspomnianej uchwały, Rada Gminy wskazała: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, j.t.), dalej ustawa o utrzymaniu czystości. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie zobowiązującym właścicieli nieruchomości niezabudowanych nie wymienionych w § 29 ust. 1 regulaminu do prowadzenia na terenie swoich nieruchomości deratyzacji (§ 29 ust. 3 regulaminu). Prokurator zarzucił: - obrazę przepisów prawa materialnego, t.j. art. 18 ust 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez nałożenie zgodnie z treścią § 29 ust. 3 tego regulaminu na właścicieli nieruchomości niezabudowanych nie wymienionych w § 29 ust. 1 w/w regulaminu obowiązku prowadzenia na terenie swojej nieruchomości deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości nakłada na radę Gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżony zapis stanowi wykroczenie poza ustawową kompetencję rady Gminy, ponieważ organ Gminy zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości, winien wskazywać obszary na terenie Gminy , które wymagają ich obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości nie daje natomiast radzie Gminy upoważnienia do zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji, a jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Wójta Gminy , Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi wywodząc, że cały zaskarżony zapis mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżony § 29 ust. 3 regulaminu w sposób dopuszczalny wyznaczył obszar podlegający deratyzacji poprzez wskazanie, iż dotyczy on nieruchomości zabudowanych innych niż określone w § 29 ust. 1 regulaminu. Wyznaczenie obszaru poprzez określenie, iż dotyczy on nieruchomości zabudowanych nie dotyczy aspektu podmiotowego wykonania obowiązku deratyzacji konkretyzując ten obowiązek tylko w aspekcie przedmiotowym. Zaskarżony zapis uzupełnia treść normatywną obszarów przeznaczonych do deratyzacji, a określonych w § 29 ust. 1 regulaminu i pozwala na skuteczne zwalczanie gryzoni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016.1066 t.j.). Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady Gminy , jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie Gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze Gminy , na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem Gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania Gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie należą z woli ustawodawcy do kompetencji rad gmin, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy , stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2 pkt 8 ustawy, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy dotyczące między innymi wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolejnych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości wynika natomiast, że utrzymanie czystości i porządku zapewniają właściciele nieruchomości między innymi przez realizację innych, niż wymienione wprost w art. 5 ust. 1 pkt 1) do 5) ustawy, obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy . Taki zapis oznacza, że to wprost z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy , tj. właśnie z przywołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 5 wynika, że do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji zobowiązani są właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym w regulaminie jako podlegający obowiązkowej deratyzacji. Oznacza to, że nie ma ani potrzeby, ani też możliwości określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy , kogo obciążają obowiązki określone w regulaminie. Wyznaczenie więc obszaru deratyzacji, nie obejmuje aspektu podmiotowego. Wprowadzenie więc w regulaminie przepisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. Regulacja ustawowa obowiązków właścicieli nieruchomości wykonania przepisów regulaminu zapewnia pełne unormowanie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. II OSK 3026/14). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy została podjęta na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w przytoczonym powyżej art. 4 ust. 2 tej ustawy. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego - Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy . Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016.283 t.j.), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak z uwagi na fakt, że: 1. zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji, 2. nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę oraz 3. zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie - mogą one stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę Gminy w świetle zasady poprawnej legislacji. Zasada ta stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada Gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Z treści art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 t.j. ze zmianami), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady Gminy ) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że zaskarżony przepis regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości, ponieważ określa krąg podmiotów zobowiązanych do prowadzenia deratyzacji na terenie ich zabudowanych nieruchomości, choć wspomniany przepis do tego nie upoważnia, gdyż pozwala jedynie na wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ponadto zaskarżony przepis w części określającej podmioty zobowiązane do prowadzenia deratyzacji, stanowi zbędne powtórzenie ustawowej regulacji. Ten sam bowiem co wynikający z zaskarżonego przepisu krąg podmiotów zobowiązanych do prowadzenia deratyzacji, wynika również z zapisów zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Wskazane naruszenia zasad prawidłowej legislacji polegające na pogwałceniu wykonawczego charakter aktu prawa miejscowego oraz zasady prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie przepisów prawa. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu prawa miejscowego, tj. § 29 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia [...]. Brak było w sprawie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego przepisu jedynie w zakresie określonym w skardze. Takie rozstrzygnięcie spowodowało by bowiem pozostawienie w obrocie przepisu całkowicie niezrozumiałego. Działając więc w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd stwierdził nieważność całego przepisu § 29 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, co spowoduje konieczność uzupełnienia przez Radę Gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy w sposób zgodny z prawem (por. analogiczne rozstrzygnięcie zawarte w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 października 2016 r./ II OSK 56/15). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.