II SA/Ke 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 5 marca 2021 r. nr XXX/264/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3, § 4 i § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 5 marca 2021 r. Rada Miejska w Opatowie, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 r., poz. 713 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638., zwanej dalej ustawą) pojęła uchwałę nr XXX/264/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opatów w 2021 r. W uchwalonym programie, stanowiącym załącznik do uchwały, w § 3 wskazano, że realizację zadań w ramach Programu prowadzą: 1) Urząd Miasta i Gminy w Opatowie zwanym dalej Urzędem tj: a) Referat Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Promocji, b) Straż Miejska, 2) Policja i Straż Pożarna oraz organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz przeciwdziałanie bezdomności zwierząt w sposób nie stwarzający zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt oraz nie zadający im cierpienia, 3) Nadleśnictwo Łagów, 4) Dzierżawcy obwodów łowieckich działające na terenie Gminy Opatów. Zgodnie z § 4 uchwały koordynatorem działań podejmowanych w ramach Programu z ramienia Burmistrza Miasta i Gminy Opatów jest Referat Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Promocji, który współpracuje w tym zakresie z organami Inspekcji Weterynaryjnej, Policją i innymi organizacjami pozarządowymi. Stosownie do § 15 uchwały gmina umożliwi bezpłatne usypianie ślepych miotów właścicielom/opiekunom suk/kotek pod warunkiem sterylizacji matek do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w danym roku. Gmina dokonuje zapłaty kosztów zabiegu uśpienia bezpośrednio lekarzowi weterynarii zgodnie z warunkami określonymi w umowie na świadczenie usług usypiania ślepych miotów w Gabinecie Weterynaryjnym [...] na podstawie wystawionej faktury. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. co do § 3, § 4 i § 15 załącznika do uchwały, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności i zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 3 załącznika do uchwały, iż realizację zadań w ramach Programu prowadzą wskazane w tym przepisie podmioty, podczas gdy art. 11 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, 2. art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 15 Programu umożliwienia właścicielom suk/kotek uśpienia ślepych miotów pod warunkiem dokonania sterylizacji matek, podczas gdy z przywołanych przepisów nie wynika upoważnienie ustawowe do realizacji przez gminę zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna. W uzasadnieniu skargi Prokurator zaprezentował argumentację przemawiającą za zasadnością ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej podnosząc, że wybór sposobu wykonywania zadań własnych ustawodawca pozostawił samej gminie. Zapis, iż koordynowanie działań podejmowanych w ramach programu zostało powierzone konkretnej, wewnętrznej komórce struktury organizacyjnej Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. Niezależnie od wszystkiego organ wskazał, że zaskarżony zapis koresponduje z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie, który w § 15 pkt 6 powierzył wykonanie zadań z zakresu prowadzenia spraw dotyczących ochrony zwierząt oraz opieki nad zwierzętami Referatowi Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Promocji Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w zakresie nieuprawnionego uregulowania w Programie kwestii usypiania ślepych miotów zwierząt organ wskazał na stanowisko WSA w Kielcach wyrażone w wyroku z 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 587/17, zgodnie z którym w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich. Redakcja tego przepisu wskazuje, że ustawodawca dopuszcza możliwość uregulowania kwestii usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów. Przyjęcie odmiennego założenia może skutkować trudnościami w realizacji przepisów uchwały, zwłaszcza że niekiedy trudno jest niezwłocznie ustalić, czy zwierzę jest bezdomne czy nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Analizując zaskarżone przepisy załącznika do uchwały, tj. § 3 i § 4, należy zgodzić się ze skarżącym, iż naruszają one prawo w sposób istotny. Z art. 11a ust. 2 i ust. 4 ustawy nie wynika bowiem norma prawna, która dawałaby radzie gminy upoważnienie do regulowania, w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, kwestii tego, który wydział (referat czy inna komórka organizacyjna) urzędu gminy (miejskiego) ma wykonywać określone zadania wymienione w programie (oba ww. przepisy wskazują na Referat Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Promocji oraz Straż Miejską), gdyż jest to kwestia wewnętrznej organizacji danego urzędu. Tego rodzaju postanowienia, jak te, które znalazły się w § 3 i § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wykraczają więc niewątpliwie poza delegację ustawową, w której ustawodawca powierzył radzie gminy jedynie uchwalenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Za trafnością wniosków skarżącego przemawia również treść art. 33 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem to wyłącznie do wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta) należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu gminy. Jak przyznał zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, zapis powierzający wykonywanie zadań z zakresu prowadzenia spraw dotyczących ochrony zwierząt oraz opieki nad zwierzętami Referatowi Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Promocji znalazł się w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie. To zaś dodatkowo potwierdza (poza normatywną treścią samej delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 ustawy), że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do stanowienia w tym przedmiocie w uchwale przyjmującej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie może zatem ani wskazywać komórek organizacyjnych odpowiedzialnych za realizację programu ani też stanowić, że pełnią one funkcję koordynatora (§ 3 i § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały). Nie ma przy tym znaczenia prawnego argument podnoszony w odpowiedzi na skargę, że zaskarżony przepis Programu "koresponduje" z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy w Opatowie, gdyż podstawą podejmowania działań uchwałodawczych przez radę gminy może być wyłącznie upoważnienie ustawowe, co jest wyrazem konstytucyjnej zasady, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa (art. 94 Konstytucji RP). Tylko zakres delegacji ustawowej, wykładanej w sposób ścisły, decydować może o wyniku oceny, czy przy podejmowaniu uchwały rada gminy naruszyła prawo w sposób istotny, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Gmina Opatów przekroczyła również zakres delegacji ustawowej powierzając realizację zadań w ramach programu pozostałym wskazanym w § 3 podmiotom – Policji, organizacjom społecznym, stowarzyszeniom i fundacjom. Z art. 11 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy, a zatem w sprzeczności z tym przepisem pozostaje powierzanie tych zadań innym podmiotom, poza prowadzącym schronisko dla zwierząt – na co zezwala gminie art. 11 ust. 3a. Zasadnie skarżący kwestionuje regulację zawartą w § 15 Programu, w którym Rada Gminy uzależniła możliwość bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom/opiekunom suk/kotek od sterylizacji matek. Zauważyć przy tym należy, że w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca nie zawęził zadań programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich. Tego rodzaju działanie należy postrzegać w kategoriach zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie ulega więc wątpliwości, że usypianie ślepych miotów należy do zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy, i to bez względu na to, czy usypiane mioty są bezpańskie czy też mają właściciela (opiekuna). Zgodnie zaś z art. 11a ust. 3a program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzę pozostaje. Z powyższego przepisu wynika, że to właściciel ma prawo decydowania o tym, czy podda należące do niego zwierzę sterylizacji i uprawnienie to jest niezależne od realizacji przez gminę zadania własnego polegającego na usypianiu ślepych miotów. To ostatnie nie może być warunkowane koniecznością sterylizacji dorosłego zwierzęcia, od którego ślepy miot pochodzi. Uzależnienie uśpienia ślepego miotu od poddania sterylizacji jego matki narusza zatem art. 11a ust. 3a ustawy (por. wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 587/17, dostępny jak wyżej, powołany zresztą w odpowiedzi na skargę jako argument na poparcie wniosku o oddalenie skargi, mimo, że wynika z jego treści teza zupełnie przeciwna do stawianej przez organ). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.