II SA/Ke 1076/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 21 września 2015 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 29 maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie skierowania M. W. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że podstawą prawną wydanej z upoważnienia Starosty decyzji był art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a skierowanie na badania psychologiczne nastąpiło w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu M. W. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez oparcie rozstrzygnięcia tylko na uzyskanych informacjach, sporządzenie uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów Kpa oraz uniemożliwienie stronie aktywnego udziału w postępowaniu na skutek wydania decyzji w terminie przeznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy. Organ odwoławczy uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przywołał treść przepisów ustawy o kierujących pojazdami tj. art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b, ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 130 ust. 2 oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego tj. § 6 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 1, 2 i 4. Zdaniem organu, o ile wniosek komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierowcę na badania psychologiczne. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia aktywnego udziału w postępowaniu, organ wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawierające pouczenie o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, doręczono stronie w dniu 21 maja 2015 r., a decyzja została wydana w dniu 29 maja 2015 r., a więc po upływie 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1. oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie informacji, których organy nie poddały żadnej weryfikacji (nic takiego nie wynika z uzasadnień obu decyzji), a decyzja Kolegium sprowadza się do ogólnych rozważań i nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji skarżącego; 2. sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w art. 107 § 1, 3 i 4 Kpa, w szczególności ograniczenie się wyłącznie do opisania stanu prawnego bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów za wykroczenia drogowe; 3. rażące naruszenie art. 136 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania dowodowego, pomimo że skarżący w odwołaniu kwestionował przypisaną mu liczbę punktów wskazując na możliwy błąd w obliczeniach; 4. niepodanie podstawy prawnej, z której wynikałoby, że decyzja organu I instancji miałaby charakter związany, co nie oznacza, że organ zwolniony był z ustalenia, czy wniosek organu Policji nie zawierał błędów obliczeniowych, a nadto, czy informacja dotyczyła wyłącznie wpisów ostatecznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie Starosty do wyznaczenia nowych terminów badań. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że niezależnie od tego, czy decyzja ma charakter związany, organ zobowiązany jest do zweryfikowania danych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w szczególności, gdy strona kwestionuje rzetelność tych danych. Podkreślono, że kierowca nie miał możliwości zaskarżenia wniosku organu Policji. Z uwagi na brak dostępu do szczegółów informacji podanej przez organ Policji, skarżący nie jest pewien, czy rzeczywiście przekroczył ustawową liczbę punktów, a jeśli tak, to czy wszystkie zdarzenia skutkujące naliczeniem punktów miały miejsce w ciągu jednego roku, zwłaszcza że skarżący w odniesieniu do części wykroczeń odmawiał przyjęcia mandatów i kwestionował niekorzystne dla niego orzeczenia sądów. Skarżący zauważył, że decyzją z dnia 7 października 2015 r. znak: [...], Kolegium uchyliło decyzję Starosty o odmowie zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy, uznając że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu w sprawie III SA/Po 1101/14, wskazało na brak kompetencji starosty w zakresie badania ilości przypisanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Stwierdzono, że prawidłowość dokonanych wpisów można natomiast kwestionować w postępowaniu przed organami Policji. Czynności komendanta wojewódzkiego Policji jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a zatem przysługuje prawo do wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przede wszystkim, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji Kolegium w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do powołania przepisów prawnych stanowiących podstawę skierowania skarżącego na badania psychologiczne oraz wyjaśnienia, że wniosek organu Policji sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych obliguje organ do skierowania kierowcy na badania psychologiczne. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, że ta jest prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że obie wydane w sprawie decyzje nie zawierają prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Brak jest bowiem wyjaśnień zmierzających do ustalenia faktów, stanowiących podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia. W szczególności nie ma odniesienia do konkretnych naruszeń przepisów ruchu drogowego z uwzględnieniem punktów karnych przypisanych za każde z nich. Stwierdzenie, że starosta jest związany wnioskiem organu Policji sporządzonym na podstawie wpisów ostatecznych jest niewystarczające. Sama decyzja musi dawać stronie możliwość zweryfikowania, czy ustalenia organu przyjęte na podstawie wniosku Policji są zgodne z jej oceną rzeczywistości. Powyższa okoliczność jest zatem istotna w kontekście nałożonego na stronę obowiązku, zważywszy na fakt, że w niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu kwestionował liczbę punktów karnych oraz to, czy wszystkie zdarzenia skutkujące naliczeniem punktów karnych miały miejsce w ciągu jednego roku, wskazując, że od części wykroczeń odwoływał się nie tylko odmawiając przyjęcia mandatów ale także kwestionując niekorzystne dla siebie orzeczenia Sądów. Skarżący nie jest prawnikiem i występuje bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Organy administracji powinny więc w sposób szczególnie staranny, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 8, art. 11 i 107 § 3 Kpa, wytłumaczyć stronie dlaczego został na nią nałożony obowiązek poddania się badaniom psychologicznym. Ograniczenie się przez organy administracji do wymienienia przepisów ustawy nie wyjaśnia stronie przyczyn wydania niekorzystnej dla niej decyzji. Tym samym narusza przewidziane w art. 8 i art. 11 Kpa zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów władzy i zasady przekonywania. Rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mogło zmienić to, że zgodnie z poglądami ugruntowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzje wydawane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. nr 30, poz. 151 ze zm.) są rozstrzygnięciami związanymi. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego komendanta wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne i nie ma uprawnień do weryfikacji przypisanej kierowcy liczby punktów. Nie zwalnia to jednak organu od możliwości wglądu do ewidencji kierowców i ustalenia (skonfrontowania), czy liczba punktów w niej wpisana odpowiada liczbie podanej we wniosku organu Policji. Weryfikacja liczby przypisanych punktów, jeśli kierowca nie zgadza z liczbą przypisanych punktów odbywa się natomiast w trybie kwestionowania zapisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnotechniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe nie zwalnia jednak organu prowadzącego postępowanie w sprawie skierowania na badania psychologiczne od opisanych powyżej obowiązków wynikających z art. 107 § 3 Kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając to za niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, które z popełnionych przez skarżącego w ciągu roku naruszeń przepisów ruchu drogowego z uwzględnieniem liczby przypisanych za nie punktów karnych mają charakter wpisów ostatecznych i czy w związku z tym, istnieją przesłanki określone w art. 99 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o kierujących pojazdami uzasadniające wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu