II SA/Ke 1090/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. Nr XLIII/411/2018 w przedmiocie nadania statutu sołectwu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Chmielniku uchwałą nr XLIII/411/2018 z dnia 26 marca 2018 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej u.s.g., w § 1 nadała statut sołectwu Śladków Duży, stanowiący załącznik do tej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił istotne naruszenie: - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust.2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, a regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.; - art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań – zadań sołectwa, a zarazem jego organów tj. zebrania wiejskiego, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania; - art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez bezpodstawne przyznanie sołtysowi w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 statutu prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa; - art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 7 ust. 4 i 5 i § 8 ust. 2 zdanie drugie statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego w pierwszym terminie i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum oraz wymagania kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ..." i przez to nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą. Jedynie w uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w miesiącu lutym b.r. odbyły się konsultacje z mieszkańcami sołectw na terenie gminy w przedmiocie projektów statutów sołectw. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Chmielniku wynika, że Rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Z treści pisma i przesłanych załączników wynika, że w uchwale nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 roku, uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik, jako załącznik nr 4 do tej uchwały, określono ogólnie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik. Projekt zaskarżonej uchwały Burmistrz przy piśmie z 30 stycznia 2018 r. przekazał sołtysom Gminy Chmielnik w liczbie 26, co poświadcza lista z pokwitowania ich odbioru. Odrębną uchwałą i zarządzeniem Burmistrza postanowiono przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami, ale w innej sprawie - utworzenia nowego sołectwa z istniejącego sołectwa Celiny, zatem te akty nie dotyczą przedmiotu sprawy, a nadto nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Zatem poza przekazaniem sołtysom za pokwitowaniem projektów statutów, nie istnieje żaden inny dokument potwierdzający rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Przy tym w ogóle nie zachowano trybu i procedury przeprowadzenia konsultacji z uchwały, o której wspominano powyżej, a która stanowi załącznik nr 4 do statutu Miasta i Gminy Chmielnik. Wątpliwości budzi więc to, czy projekt statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa przez sołtysów - w jaki sposób go przedstawiono i w jakiej formie, jak przebiegała dyskusja nad jego postanowieniami i jaki był jej wynik i jak zaopiniowano projekt. Zatem de facto konsultacji nie przeprowadzono. Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego - pismo z 31 lipca 2019 r. wynika, że organ nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych co do tej uchwały. Do Dziennika Urzędowego w latach 2017 - 2019 Rada Miejska w Chmielniku nie przekazywała do publikacji uchwał w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca nadania statutu sołectwu powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - nie zaś w sposób przedstawiony powyżej - a to dla spełnienia wymogu z art. 5 a ust. 2 u.s.g. Prokurator zaznaczył, że w niniejszej sprawie, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, przekazano projekty statutów sołtysom, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak nie przeprowadzono konsultacji w trybie właściwym i na podstawie wymaganej odrębnej uchwały i bez szczegółowych ustaleń co do liczby mieszkańców akceptujących projekt statutu, głosów przeciwnych i bez pozytywnego zaopiniowania. Co jednak najistotniejsze, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie jak wskazane w załączonych dokumentach - istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g. Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący Prokurator zauważył, że Rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 3 ust. 1 statutu zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 ustawy. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący. W zaskarżonym statucie Rada przyznała sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Zatem zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobne stanowisko skarżący wyraził w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik pismem z 30 stycznia 2018 r. przekazał projekt uchwały w sprawie nadania statutu sołtysowi, w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, wyznaczając termin akceptacji lub zgłoszenia na piśmie ewentualnych uwag do Sekretarza Gminy Chmielnik. Ponadto, projektowany tekst statutu był umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od 21 marca 2018 r. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Chmielnik zostały uregulowane w załączniku nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Chmielnik (uchwała nr IV/44/2003 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Chmielnik). W zakreślonym terminie do 16 lutego 2018 r. i po tym terminie, nie zgłoszono żadnych uwag do zaproponowanego projektu statutu sołectwa. W związku z tym skierowano projekt uchwały w powyższej sprawie na sesję 26 marca 2018 r. W dniu 30 marca 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski otrzymał powyższą uchwałę i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu. W latach 2017-2019 Rada Miejska w Chmielniku nie podejmowała odrębnej uchwały w sprawie konsultacji, ponieważ kwestie te były uregulowane w § 16 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik i w załączniku nr 4 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik. Dalej organ wskazał, że zapisy zawarte w § 8 załącznika do uchwały, a w szczególności § 8 ust. 2 - zdanie drugie, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zgłosi się np. jeden uprawniony mieszkaniec i to on zdecyduje o ważności wyboru. Takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział. Z kolei zapisy zawarte w § 7 ust. 4 i 5 wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy o ważności spraw dla ogółu mieszkańców Sołectwa może zdecydować np. pięciu uprawnionych mieszkańców pod nieobecność większości. Takiej sytuacji ustawodawca również nie przewidział. Organ wskazał także, że stwierdzenie nieważności niniejszej pogłębi chaos formalno-prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zmianami), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W niniejszej sprawie przede wszystkim za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały, polegający na niepoddaniu projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W tym miejscu jednak wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie tego, że organ przed podjęciem zaskarżonej uchwały miał obowiązek podjąć uchwałę regulującą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Śladków Duży w sytuacji, gdy wcześniej została już przez ten organ, to jest Radę Miejską w Chmielniku, podjęta 22 lutego 2003 r. na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stanowiąca załącznik nr 4 do uchwały Nr IV/44/2003 r. Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Stosownie do ust. 2 tego samego artykułu zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2, miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami w poszczególnych sprawach określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko wcześniejsze podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji zgodnie z uchwałą podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak już była o tym mowa, w niniejszej sprawie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik zostały określone w załączniku do uchwały nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. Jednak czynności podjęte przez Burmistrza, które - jak to wynika z odpowiedzi na skargę - ograniczyły się do przekazania projektu uchwały w sprawie nadania statutu sołtysom poszczególnych sołectw w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, nie są wystarczające do ustalenia, że został spełniony warunek przeprowadzenia konsultacji. Podobnie nie jest wystarczające do uznania, że doszło do tych konsultacji umieszczenie tekstu projektu statutu na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie nastąpiło to 21 marca 2018 r., a więc zaledwie 5 dni przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały i bez jakiegokolwiek związku z przyjętym w Gminie Chmielnik trybem konsultacji, a także bez jakiejkolwiek informacji w treści umieszczonego na stronie internetowej ogłoszenia, o możliwości zgłoszenia uwag do opublikowanego projektu. Zgodnie z załącznikiem nr 4 uchwały z 22 lutego 2003 r. burmistrz zarządzeniem wyznacza kalendarz czynności konsultacyjnych, obwody konsultacyjne oraz pełnomocników do spraw konsultacji i powyższe informacje podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w urzędzie gminy. Dalej w załączniku wskazano co zawiera kalendarz czynności (datę rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, wskazanie formy wyrażania opinii przez mieszkańców, termin przygotowania zestawień zbiorczych, termin i miejsce podania wyników konsultacji do publicznej wiadomości). Nadto uchwała przewiduje, że w obwodach konsultacyjnych działają pełnomocnicy do spraw konsultacji ze wskazaniem, kto może być takim pełnomocnikiem i jakie należą do tych pełnomocników obowiązki. W ust. 11 załącznika przewidziano, że na podstawie zestawień opinii z poszczególnych obwodów konsultacyjnych wyniki zbiorcze konsultacji opracowuje zarząd gminy i przedstawia je radzie do wiadomości. Nadto zbiorcze wyniki konsultacji podaje się do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w urzędzie gminy. Tymczasem, o czym była już mowa, poza pismem skierowanym do sołtysów z 30 stycznia 2018 r. organ nie przedstawił żadnych innych dokumentów, potwierdzających przeprowadzenie procedury konsultacji zgodnie z uchwałą z 2003 r. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała została podjęta 26 marca 2018 r., a więc niespełna 2 lata temu, tak więc nie może być mowy o niezachowaniu się, z uwagi na upływ czasu, dokumentów z przeprowadzonych konsultacji. Zresztą organ nawet nie twierdzi, aby poza rozesłaniem projektu statutów (26 marca 2018 r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwały dotyczące wszystkich sołectw) oraz ogłoszeniem tego projektu na stronie internetowej Urzędu Miasta 21 marca 2018 r. podjął jakiekolwiek inne działania, a w szczególności te, wymagane uchwałą z 2003 r., podjętą na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Należy podkreślić, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany) - czego jednak w omawianym przypadku zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. polegającego na niepoddaniu projektu statutu sołectwa Śladków Duży społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który został uprzednio określony w uchwale rady gminy z 2003 r., regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z uwagi na takie rozstrzygnięcie, za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.