II SA/Ke 1101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. C. i Z.D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych – Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o.", na wniosek D. F. z dnia 10 maja 2012r.: - odwołał D. F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. z końcem roku szkolnego 2011/2012 tj. z dniem 31 sierpnia 2012r. (§ 1); - rozwiązując jednocześnie z dniem 31 sierpnia 2012r. na prośbę D. F. w trybie porozumienia stron łączącą go z Zespołem Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. umowę o pracę zawartą w dniu 31 sierpnia 2010r. (§ 2); - wskazując, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3). Pismem z dnia 16 września 2014r. M. C. i Z. D. wezwały Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie ww. zarządzenia. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 17 listopada 2014r. M. C. i Z. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na opisane na wstępie zarządzenie powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i domagając się stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że złożenie rezygnacji przez nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze nie powoduje samo przez się skutku prawnego, gdyż powierzenie stanowiska jest czynnością prawną jednostronną powierzającego. Wobec tego również odwołanie ze stanowiska nie może nastąpić tylko na podstawie oświadczenia nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze, lecz potrzeba do tego oświadczenia woli organu powierzającego stanowisko. Termin wypowiedzenia obliczać należy z odpowiednim uwzględnieniem art. 30 § 21 Kodeksu pracy, który stanowi, że okres wypowiedzenia umowy o pracę obejmujący tydzień lub miesiąc albo ich wielokrotność kończy się odpowiednio w sobotę lub w ostatnim dniu miesiąca. Bieg terminu rozpoczyna się z chwilą, gdy oświadczenie woli dotarło do adresata w taki sposób, że mógł on się zapoznać z jego treścią. W razie odwołania z powodu rezygnacji dyrektora nie stosuje się zasady, w myśl której termin wypowiedzenia upływa dopiero z końcem roku szkolnego. W przypadku odwołania dyrektora szkoły w W. D. F. z powodu jego rezygnacji, które doręczono mu w dniu 21 sierpnia 2012r., okres wypowiedzenia upłynął w dniu 30 listopada 2012r. i dopiero z tą datą powinien on przestać pełnić funkcję dyrektora placówki. Natomiast w dniu 28 sierpnia 2012r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał zarządzenie nr 109/12 na mocy którego powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. E. C.. Zdaniem skarżących zaskarżone zarządzenie zostało wydane również z naruszeniem norm kompetencyjnych, ponieważ Zastępca Burmistrza nie jest umocowany do dokonania tej czynności. Przedmiotowa czynność, na mocy art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o. jest bowiem wyłączną prerogatywą wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że M. C. i Z. D. nie wykazały, aby w wyniku podjęcia zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Natomiast w sytuacji gdyby Sąd zajął w tej kwestii odmienne stanowisko, organ powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a u.s.o., z którego wynika, że nauczyciel, któremu powierzono stanowisko kierownicze może złożyć rezygnację. W przedmiotowej sprawie ówczesny dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. D. F., pismem z dnia 10 maja 2012r., złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska oraz zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. z wnioskiem o rozwiązanie za porozumieniem stron z dniem 31 sierpnia 2012r. umowy o pracę. Konsekwencją powyższego było podjęcie zarządzenia o uwzględnieniu wniosku w całości, podpisanego z upoważnienia Burmistrza przez jego zastępcę, który posiadał stosowne upoważnienie. Z ostrożności procesowej organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia z uwagi na treść art. 94 ust. 1 u.s.g. Na rozprawie sądowej w dniu 26 lutego 2015r. M. C. popierając skargę wyjaśniła, że niniejsza sprawa jest związana ze sprawą o sygn. akt II SA/Ke 565/13, w której Sąd stwierdził podjecie uchwały o przekształceniu struktury organizacyjnej szkoły w zakresie nauczania klas 1-6 do 1-3, jako podjętej z naruszeniem prawa, a wyrok w powyższej sprawie został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014r. Podniosła, że od dwóch i pół roku w Sądzie Pracy toczy się sprawa o przywrócenie jej do pracy. Naruszenie jej interesu prawnego polegało zaś na tym, że dyrektor E. C., której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, zmieniała arkusz organizacyjny szkoły na niekorzyść nauczycieli. Poprzedni dyrektor D. F. przeznaczył dla dyrektora 18/18 wakatu. Z chwilą gdy powierzono pełnienie obowiązków dyrektora E. C. – nauczycielowi tej szkoły, to te godziny na wakacie, mimo wcześniejszego zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę – zostały zlikwidowane. W konsekwencji wypowiedziano jej umowę o pracę, od czego odwołała się do Sądu Pracy. Rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 22 maja 2012r. – z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Skarżąca podniosła ponadto, że zaskarżonym zarządzeniem rozwiązano w trybie porozumienia stron umowę o pracę z dyrektorem D. F., co jest niedopuszczalne i sprzeczne z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zdaniem skarżącej wypowiedzenie umowy o pracę z dyrektorem powinno nastąpić odrębnym pismem. Skarżąca Z. D. przyłączyła się do stanowiska M. C. Również jej wypowiedziana została umowy o pracę w tej szkole z chwilą objęcia obowiązków dyrektora przez E. C.. Jej powództwo o przywrócenie do pracy w sprawie o sygn. IV 98/12 zostało oddalone. Sąd Apelacyjny w sprawie o sygn. akt V Pa 19/13 przyznał jej 3 – miesięczne odszkodowanie. Kasacja do Sądu Najwyższego została odrzucona z przyczyn formalnych. Skarżąca wyjaśniła, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia miała proponowane 6 godzin pracy w obecnej szkole i 4 godziny pracy w Gimnazjum w S.. Po podjęciu zaskarżonego zarządzenia i zmianie arkusza przez dyrektor E. C., dyrektor D. F. wypowiedział jej umowę o pracę 22 maja 2012r. z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Na wstępie należy wskazać, że skarżące spełniły określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżące pismem z dnia 16 września 2014r. wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia im przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie, wniosły w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.). Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, a także powierzenie obowiązków dyrektora szkoły należy bowiem traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W konsekwencji akt administracyjny, aczkolwiek wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (w stosunku pracy), nie przestaje być aktem administracyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 439/04). W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżące mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała (zarządzenie) nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Innymi słowy, legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uwarunkowana jest posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone niezgodną z prawem uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała (zarządzenie) mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, skarżące nie wykazały związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie skarżące zakwestionowały zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 21 sierpnia 2012r. nr 101/12 , który działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o., na wniosek D. F. z dnia 10 maja 2012r.: - odwołał D. F. ze stanowiska dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. z końcem roku szkolnego 2011/2012 tj. z dniem 31 sierpnia 2012r. (§ 1); - rozwiązując jednocześnie z dniem 31 sierpnia 2012r. na prośbę D. F. w trybie porozumienia stron łączącą go z Zespołem Placówek Oświatowych - Publiczna Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. umowę o pracę zawartą w dniu 31 sierpnia 2010r. (§ 2); - wskazując, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3). Skarżące upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że dyrektor E. C., której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora, zmieniała arkusz organizacyjny szkoły na niekorzyść nauczycieli. Poprzedni dyrektor D. F. przeznaczył dla dyrektora 18/18 wakatu. Z chwilą gdy powierzono pełnienie obowiązków dyrektora E. C. – nauczycielowi tej szkoły, to te godziny na wakacie, mimo wcześniejszego zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przez organ prowadzący szkołę – zostały zlikwidowane. W konsekwencji wypowiedziano skarżącym umowy o pracę, od czego odwołały się do Sądu Pracy. Rozwiązanie umów o pracę nastąpiło z dniem 22 maja 2012r. – z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołują się skarżące uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Skarżące były nauczycielkami w szkole w W. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie o odwołaniu D. F. ze stanowiska dyrektora szkoły - na jego wniosek dotyczący rezygnacji z zajmowanego stanowiska dyrektora - nie dotyczy praw i obowiązków żadnej ze skarżących. Przedmiotowe zarządzenie nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wpływającym na sytuację prawną skarżących. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw D. F., do którego było adresowane i którego sytuację prawną regulowało. Nie ma przepisu prawa, który przyznawałby nauczycielowi jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z odwołaniem danej osoby ze stanowiska dyrektora szkoły i to w sytuacji gdy dochodzi do tego odwołania na wniosek dyrektora dotyczący rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Również skarżące żadnego takiego przepisu nie wskazały. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższego, ponieważ w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżących, polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżone zarządzenie, może mieć wpływ na ich sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji zarzuty wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o. nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie Sądu. Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżących został przedmiotowym zarządzeniem naruszony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.