II SA/Ke 1137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie utraty prawa do stypendium I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] w sprawie utraty przez A. B. prawa do stypendium z dniem 18 lipca 2019 roku. Wojewoda wskazał, że A. B. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu 18 października 2017 roku. W dniu 30 kwietnia 2019 roku pomiędzy Zakładem Doskonalenia Zawodowego (ZDZ) a Powiatem [...], reprezentowanym przez Starostę Powiatu [...], z upoważnienia którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] , zawarto umowę w sprawie odbywania stażu przez bezrobotnych przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "Aktywizacja osób powyżej 29 roku życia pozostających bez pracy w powiecie [...]m". Na podstawie ww. umowy A. B. miała odbywać staż w okresie od 6 maja 2019 roku do 5 listopada 2019 roku. W trakcie odbywania stażu ZDZ wystosował pismo do PUP w [...] wskazując na zastrzeżenia co do jej osoby i wykonywanej przez nią pracy oraz stwierdzając, że nie rokuje nadziei na dalsze odbywanie stażu, a tym bardziej na zatrudnienie w Zakładzie. Zażądano niezwłocznego, od dnia 18 lipca 2019 r., zaprzestania stażu przez A. B. i skierowanie w to miejsce innej osoby. W dniu 17 lipca 2019 r. doszło do kontroli realizacji stażu przez A. B., w trakcie którego ustalono, że nie ma porozumienia między nią a pracodawcą. W aktach znajduje się pismo PUP w [...] skierowane do ZDZ, w którym Urząd informuje o rozwiązaniu umowy o zorganizowanie stażu dla A. B. z dniem 18 lipca 2019 r. Wskazano, że zgodnie z § 6 umowy urząd na wniosek bezrobotnego odbywającego staż lub z urzędu może rozwiązać z organizatorem umowę o odbycie stażu w przypadku niezrealizowania przez organizatora programu stażu lub niedotrzymania warunków jego odbywania, po wysłuchaniu organizatora stażu oraz że urząd, na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, m.in. w wyniku naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy. Wskazano również, że zarówno stażysta, jak i opiekun stażu zgłaszają nieprawidłowy przebieg stażu wynikający m.in. z braków w komunikacji i nieprawidłowym wykonywaniu zakresu zadań przez skierowaną osobę bezrobotną, wykonywaniu czynności niezawartych w programie stażu. W dniu [...] organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję o utracie prawa do stypendium z dniem 18 lipca 2019 r. w związku z zakończeniem odbywania stażu w dniu 17 lipca 2019 r. Następnie PUP w [...] w dniu 19 lipca 2019 r. wystosował pismo do A. B. z informacją, że staż został rozwiązany z dniem 18 lipca 2019 r. Organ II instancji w dalszej części uzasadnienia decyzji odwołał się do treści art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium. Tym samym, zdaniem organu, prawo do stypendium przysługiwało A. B. tylko w okresie odbywania stażu, tj. do dnia 17 lipca 2019 r. W ocenie organu odwoławczego okoliczności wynikające z akt sprawy wskazują, że dalsze kontynuowanie stażu przez panią A. B. w Zakładzie Doskonalenia Zawodowego jest niecelowe. Decyzje w kwestii prawa do stypendium nie mają charakteru uznaniowego i są wydawane w oparciu o obowiązujące przepisy. A. B. odbywała staż do dnia 17 lipca 2019 r., wobec czego od dnia 18 lipca 2019 r. przestało przysługiwać jej prawo do stypendium stażowego. Zatem brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji i przedłużenia prawa do stypendium. Odnosząc się do argumentów A. B. organ wskazał, że rzeczywiście w umowie w paragrafie 9 wskazano, że stronom przysługuje prawo rozwiązania umowy za uprzednim jednomiesięcznym wypowiedzeniem, jednakże należy wskazać, że warunki odbywania stażu reguluje Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych z dnia 20 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1160), które normuje kwestie rozwiązania umowy stażowej i pozbawienia możliwości dalszego kontynuowania stażu. Zgodnie z tym rozporządzeniem starosta może pozbawić możliwości dalszego kontynuowania stażu przez stażystę m.in. w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 11 kpa oraz 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie decyzji bez należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy wydawaniu przedmiotowych rozstrzygnięć, przede wszystkim poprzez niewyjaśnienie jakie to obowiązki wynikające z regulaminu pracy skarżąca naruszyła tak dalece, iż uprawniało to organ do podjęcia decyzji o rozwiązaniu umowy o zorganizowanie stażu, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego zastosowania § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych w związku z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 kpa i 77 § 1 kpa w zw. z 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych poprzez brak należytego wysłuchania skarżącej w związku ze stawianymi jej przez pracodawcę zarzutami dotyczącymi wywiązywania się z obowiązków pracowniczych; 3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na rozwiązaniu umowy o zorganizowaniu stażu dla A. B. bez zachowania jednomiesięcznego terminu do jej wypowiedzenia. W oparciu o przywołane powyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie godzi się z wydanymi w toku postępowania administracyjnego decyzjami, pozbawiającymi ją prawa do stypendium w związku z odbywaniem stażu, w tym podstawami, które pozwoliły organom na przyjęcie, iż umowa o staż winna zostać rozwiązana. Zdaniem skarżącej w sprawie brak było podstaw do rozwiązania z nią umowy o zorganizowanie stażu. Faktem jest, iż pracodawca kierował pod jej adresem zarzuty w zakresie rzekomego niewywiązywania się z nałożonych na nią obowiązków, jednakże w ocenie skarżącej nie dawały one podstawy do pozbawienia jej prawa do świadczenia pracy w ramach stażu, a w dalszej perspektywie prawa do stypendium z tego tytułu. Jak wynika z treści § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych starosta na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy, w szczególności stawienia się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywania w miejscu pracy alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych. Tożsamy zapis znajduje się w art. 6 umowy o zorganizowanie stażu. Jednakże o takim naruszeniu w sprawie mowy być nie może. W wydanej przez organ decyzji nie zostało wskazane jakich to naruszeń pracowniczych miała dopuścić się A. B. Już choćby z tej przyczyny wydaną decyzję należy uznać za naruszającą interesy skarżącej, bowiem uniemożliwiającą merytoryczne się do niej ustosunkowanie. W uzasadnieniu skarżonej decyzji znajduje się jedynie przytoczenie treści pisma pracodawcy z zarzutami kierowanymi pod adresem odbywającej staż. Sam organ jednak nie wskazuje czy dał tym zarzutom wiarę i w jakim zakresie. Jest to tym bardziej istotne, iż decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a co za tym idzie winna zostać w sposób wyczerpujący uzasadniona. Organ administracji bowiem mając możliwość, a nie obowiązek, nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany zarówno przepisami Konstytucji jak również przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 75 czy 77). Co więcej podkreślić należy, iż A. B. odbywała staż przez zaledwie nieco ponad 2 miesiące. Nie jest to więc okres pozwalający na obiektywną i pełną ocenę jej możliwości i rokowań co do świadczonej pracy. Powyższe ma uzasadniać twierdzenia skarżącej o tym, że decyzja o rozwiązaniu umowy i pozbawienie prawa do stypendium były nie tylko bezpodstawne, ale i przedwczesne. Nadto skarżąca wskazała, że przed rozwiązaniem umowy stażowej na mocy przywołanego przepisu organ zobowiązany jest wysłuchać osobę odbywającą staż. W ocenie mocodawczyni wysłuchanie to nie odbyło się w należyty sposób. A. B. bowiem jedynie skonfrontowano z innymi pracownikami, co nie pozwoliło jednak na pełne i rzeczowe ustosunkowanie się do stawianych zarzutów. Skarżąca również stawiała pracodawcy zarzuty co do wywiązywania się z jego obowiązków względem niej, które to zarzuty nie zostały uwzględnione. Samo zaś stawianie zarzutów przez skarżącą w stosunku do pracodawcy nie oznaczało, iż nie chciała ona stażu kontynuować. Zdaniem skarżącej w sprawie można było co najwyżej rozwiązać przedmiotową umowę o zorganizowanie stażu na mocy jej 9 paragrafu, tj. z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia. Organ z rozwiązania tego nie skorzystał, co narusza interes skarżącej i zasadę proporcjonalności, nakazującą organom administracji stosowanie rozwiązań adekwatnych do całokształtu okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rozwiązanie umowy o organizację stażu zawartej między Starostą a organizatorem stażu, ale utrata prawa do stypendium stażowego. Ta kwestia jest rozstrzygana drogą decyzji administracyjnej i organ II instancji rozpatrując odwołanie prawidłowo stwierdził, że zaszły ustawowe przesłanki do utraty przez A. B. prawa do stypendium z dniem 18 lipca 2019 r., ponieważ z tym dniem zakończyło się odbywanie stażu przez zainteresowaną. Kwestia rozwiązania umowy stażowej może być badana przez Wojewodę tylko w trybie nadzoru/kontroli, jednak nawet w przypadku stwierdzenia w tym trybie nieprawidłowości Wojewoda nie mógłby zlecić nawiązania ponownej umowy między Starostą a organizatorem stażu. Na marginesie organ stwierdził, że nie dostrzega żadnych nieprawidłowości, które mogłyby być przedmiotem postępowania w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wydanych w przedmiocie utraty prawa do stypendium związanego z odbywaniem stażu, był przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. Za okres, za który przysługuje stypendium, zasiłek nie przysługuje. Należy podnieść, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303). Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie (art. 53 ust. 4 ustawy). Szczegółowe dane jakie mają być zawarte w umowie określa § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. Nr 142 poz. 1160), zwanego dalej "rozporządzeniem", zaś w § 9 ust. 1 i 2 tegoż aktu przewidziano możliwość rozwiązania umowy o odbycie stażu przez starostę z przyczyn leżących po stronie organizatora stażu oraz możliwość pozbawienia przez starostę bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w określonych przypadkach. Analogiczne rozwiązania przyjęto w umowie w sprawie odbywania stażu, dotyczącej osoby skarżącej. Umowa ta została zawarta przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] działającego z upoważnienia Starosty. Jako jedną z przesłanek pozbawienia przez starostę bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu wskazano naruszenie podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy, w szczególności stawienie się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywanie w miejscu pracy alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 135/13, z przywołanych regulacji prawnych ustawy i rozporządzenia wynika, że sam bezrobotny nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę (pozostaje osobą bezrobotną), a więc nie wchodzi z nim w stosunek pracy. Przyjmujący na staż nie jest więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem. Kwestie związane z przyjmowaniem osób bezrobotnych na staż pozostawione są swobodzie stron umowy, tj. staroście i pracodawcy. Umowa stażowa to rodzaj umowy cywilnoprawnej. Skoro tak, to przyjąć należy, że wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 § 1 i 2 Ppsa). Zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości rozwiązania umowy stażowej – istnienia ku temu wystarczających podstaw i dochowania właściwego trybu postępowania, a w konsekwencji prawidłowości pozbawienia skarżącej możliwości dalszego odbywania stażu. Z powyższych wywodów wynika, że kwestie te nie podlegają badaniu przez sąd w sprawie dotyczącej utraty prawa do stypendium. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma niezależny charakter od okoliczności zakończenia stażu. Istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jedynie to czy bezrobotny faktycznie "odbywa staż" czy też nie. W myśl bowiem tego przepisu, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w określonej wysokości, wypłacane przez starostę. "Odbywanie stażu" jest zatem - w świetle powołanego przepisu - okolicznością faktyczną (por. w/w wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. III SA/Gd 406/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 marca 2016 r., sygn. II SA/Op 576/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Ke 38/08). W niniejszym przypadku, jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania, z dniem 18 lipca 2019 r. rozwiązano umowę stażową (z uwagi na jego nieprawidłowy przebieg – braki w komunikacji, nieprawidłowe wykonywanie zadań przez skarżącą, wykonywanie czynności niezawartych w programie stażu) i począwszy od tego dnia skarżąca faktycznie nie odbywała stażu. Potwierdzają to pisma z dnia 17 lipca 2019 r. i 19 lipca 2019 r. podpisane przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (k. 8a, 10a), lista obecności (k. 9d), potwierdzenie odbycia stażu w miesiącu lipcu (k. 9a). Rozwiązanie umowy poprzedziło przeprowadzenie kontroli, powiązanej z rozmową z pracownikami i A. B., ich konfrontacją (protokół k. 5). W tej sytuacji za prawidłowe należało uznać stanowisko organów co do utraty przez skarżącą prawa do stypendium z dniem 18 lipca 2019 r., o czym organy te orzekły na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy. Tylko w tym zakresie leżała kognicja sądu administracyjnego do badania legalności zaskarżonej decyzji. Poza kontrolą sądu w sprawie dotyczącej utraty prawa do stypendium pozostawały natomiast wszelkie kwestie dotyczące spełniania przez bezrobotnego warunków, na jakich osoba ta została skierowana do odbycia stażu i z jakim skutkiem warunki te wypełniała podczas trwania stażu. Okoliczności związane z zakończeniem stażu mogą być ewentualnie analizowane – jak zauważył Wojewoda – w trybie nadzoru czy kontroli przez ten organ. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.