II SA/Ke 114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Spółka z o. o. w upadłości układowej na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2013 r. nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 18 października 2013 r. nr [...] o nałożeniu na P. Sp. z o.o. w upadłości układowej (poprzednia nazwa: P. Sp. z o.o.) grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Pracy zakończonej protokołem podpisanym w dniu 3 października 2013 r., stwierdzono niewykonanie decyzji nr 1 i 2 z nakazu Inspektora Pracy z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...] zobowiązującego do wypłaty odpowiednio wynagrodzenia na pracę i ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także decyzji nr 1 z nakazu z dnia 20 marca 2013 r. [...] zobowiązującego do wypłaty wynagrodzenia za pracę, pomimo doręczonego w dniu 19 lipca 2013 r. upomnienia. W związku z powyższym organ I instancji – wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym – wystawił wobec zobowiązanego w dniu 18 października 2013 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Jednocześnie organ wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 18 października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu zobowiązana Spółka wyjaśniła, że niewykonanie ww. decyzji nastąpiło z przyczyn całkowicie obiektywnych i od niej niezależnych – z powodu trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa. Zdaniem Spółki grzywna jest zbyt wysoka a uzasadnienie postanowienia zbyt ogólnikowe. Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że decyzje nakazujące wypłatę wynagrodzeń za pracę zostały wydane na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. W toku kontroli zakończonej w dniu 3 października 2013 r. stwierdzono, że decyzje ujęte w tytule wykonawczym zostały zrealizowane jedynie częściowo, co nie stanowi wykonania decyzji. W konsekwencji konieczne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu przymuszenie pracodawcy do realizacji ciążących na nim obowiązków. Zdaniem organu II instancji ogłoszenie upadłości układowej nie wpływa na dopuszczalność zastosowania środków prawnych i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Obowiązki egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są w świetle art. 140 ust. 1 i art. 295 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego, należnościami objętymi układem. Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a jej zadaniem jest przymuszenie zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (wyrok NSA w sprawie II OSK 1257/09). W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (decyzji nakazujących wypłatę świadczeń ze stosunku pracy), jest to ponadto jedyny środek egzekucyjny, jaki może być zastosowany. Ustalając wysokość grzywny organ powołał się na zasadę celowości i skuteczności, wskazał na rodzaj egzekwowanego obowiązku (wypłacenie pracownikom świadczeń ze stosunku pracy), przyczyny niewykonania decyzji, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwlekał z wykonaniem obowiązku, koszt wykonania decyzji oraz jej częściowe wykonanie. Zdaniem organu, grzywna w wysokości 10.000 zł, przy górnej granicy wynoszącej 50.000 zł stosownie do art. 121 § 2 ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest adekwatnym i skutecznym środkiem egzekucyjnym. Częściowa spłata zobowiązań po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie może mieć wpływu na podjęte już czynności egzekucyjne. Z treści art. 121 ww. ustawy nie można zaś wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, aczkolwiek możliwości te były uwzględnianie przy ustalaniu wysokości grzywny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Sp. z o.o. w upadłości układowej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 7 § 2 i art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu Spółka zarzuciła organowi brak ustaleń odnośnie sytuacji finansowej zobowiązanej i posłużenie się ogólnikowymi sformułowaniami o "kierowaniu się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka", "wzięciu pod uwagę przyczyny niewykonania decyzji", "uwzględnieniu sytuacji zobowiązanego". Zdaniem skarżącej bez dokonania rzeczywistych ustaleń co do sytuacji finansowej zobowiązanej, organ nie był w stanie ustalić przyczyn niewykonania decyzji, ani tego, czy zobowiązana zwleka z realizacją obowiązków, tj. nie wykonuje ich mimo posiadanych możliwości. Skarżąca wyjaśniła, że na skutek złej koniunktury na rynku pokryć dachowych popadła w poważne kłopoty finansowe, pogłębione przedłużającą się zimą w 2013 roku. Spółka utraciła płynność finansową i zmuszona była złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości. Mimo podejmowanych starań Spółka nie ma możliwości jednorazowej wypłaty wszystkich zaległych świadczeń pracowniczych. Ewentualna egzekucja grzywny jeszcze bardziej ograniczy możliwości wypłaty zaległych świadczeń. Przy nakładaniu grzywny i ustalaniu jej wysokości należało więc uwzględnić całokształt sytuacji finansowej Spółki i zbadać, czy jest ona w stanie jednorazowo i bez dalszego opóźnienia wypłacić wszystkie świadczenia pracownicze, a nadto, w jaki sposób ewentualne natychmiastowe wykonanie decyzji inspektora pracy wpłynęłoby na dalsze funkcjonowanie przedsiębiorstwa, w tym wypłatę należności przysługujących pracownikom objętym innymi decyzjami inspektora pracy. W tej sytuacji nakładanie grzywny w wysokości 10.000 zł stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dalszej części skargi jej autor podniósł, że wyrażona w art. 7 § 2 ww. ustawy zasada najłagodniejszego środka egzekucyjnego powinna być brana pod uwagę również przy określaniu wysokości grzywny. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie przedstawiają argumentów na rzecz stanowiska, że nałożenie grzywny w niższym wymiarze nie byłoby wystarczające. Nie sposób również zweryfikować, czy organy rzeczywiście uwzględniły fakt częściowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji inspektora pracy, skoro nie poczyniły żadnych ustaleń co do zakresu, w jakim decyzje te nie zostały wykonane, ani co do tego, że niektóre obowiązki nie podlegają egzekucji, ponieważ pracownikom w miejsce wynagrodzeń za pracę przysługiwały zasiłki z ZUS. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyroki sądów administracyjnych, tj. NSA w sprawie II OSK 43/07, WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 92/11, WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 398/10, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 103/11. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na skarżącą Spółkę grzywny, a także jej wysokości, z uwagi na sytuację finansową Spółki. Z akt sprawy wynika, że po wydaniu decyzji nakazowych z dnia 26 lutego 2013 r. i z dnia 30 marca 2013 r., w stosunku do skarżącej Spółki Sąd Rejonowy w K., postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r., ogłosił upadłość z możliwością zawarcia układu. Okoliczności tej organy w ogóle nie dostrzegły, a w ocenie Sądu miała ona istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. Prawo upadłościowe i naprawcze nakazuje bowiem, o ile to możliwe, zaspokoić wierzycieli w jak najwyższym stopniu przy rozważeniu zachowania przedsiębiorstwa w całości. W przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie egzekucyjne ma zaś na celu zmuszenie, poprzez nałożenie grzywny, pracodawcy do wypłacenia pracownikom należności ze stosunku pracy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ogłoszenie upadłości układowej Spółki znacząco zmieniło jej sytuację prawną, mi.in w zakresie możliwości spłaty przez nią zaległych zobowiązań. Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.), dalej "p.u.n.", postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności objętej z mocy prawa układem, wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości. Sumy uzyskane w zawieszonym postępowaniu, a jeszcze niewydane, przelewa się do masy upadłości po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Po ogłoszeniu upadłości niedopuszczalne jest wykonanie wydanego przed ogłoszeniem upadłości dłużnika postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia wynikającego z wierzytelności objętej z mocy prawa układem (ust. 2). Sędzia-komisarz na wniosek upadłego albo zarządcy może uchylić zajęcia dokonane przed ogłoszeniem upadłości w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym dotyczącym wierzytelności objętej z mocy prawa układem, jeżeli jest to konieczne dla dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa (ust. 3). W art. 273 ust. 1 p.u.n. wskazano, jakie należności nie są objęte układem, a mianowicie: należności alimentacyjne oraz renty z tytułu odszkodowania za wywołanie choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę (pkt 1); roszczenia o wydanie mienia, o którym mowa w art. 70 (pkt 2); wierzytelności, za które upadły odpowiada w związku z nabyciem spadku po ogłoszeniu upadłości, po wejściu spadku do masy upadłości (pkt 4); składki na ubezpieczenia społeczne (pkt 5). W ust. 2 ww. przepisu wskazano z kolei, że układ nie obejmuje m.in. należności ze stosunku pracy, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. Z powyższego wynika, że należności ze stosunku pracy mogą być objęte układem, jeżeli pracownicy wyrazili na to zgodę. Sama taka możliwość nie jest obojętna z perspektywy toczącego się równolegle postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę, że wyrażenie przez pracownika zgody skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego w stosunku do jego wierzytelności objętej układem (per analogiam art. 140 p.u.n. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., por. A. Jakubecki [w:] A. Jakubecki, F. Zedler, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Warszawa 2011, teza do art. 140). W rozpoznawanej sprawie nałożona przez organy administracji grzywna miała służyć wykonaniu obowiązku polegającego na wypłaceniu należności pracowniczych. Prawo upadłościowe i naprawcze przewiduje objęcie tych należności układem, za zgodą pracowników. Organy administracji nie poczyniły ustaleń, czy zgoda taka, co do przedmiotowych należności pracowniczych, została złożona. Sąd miał na uwadze to, że grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym mającym charakter przymuszający, a nie typowo zaspokajający. Nie oznacza to jednak, że jej nałożenie nie prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na swoją prostą formę oraz dolegliwość finansową, grzywna stanowi skuteczny środek mający na celu skłonienie samego zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, bez potrzeby angażowana osób trzecich. Organ nie rozważył również okoliczności częściowej spłaty zaległych należności pracowniczych. W tym zakresie ograniczył się jedynie do zamieszczenia w uzasadnieniu swego postanowienia lakonicznej wzmianki o częściowej realizacji decyzji ujętych w tytule wykonawczym. Nie wiadomo przy tym, o jaką konkretnie część należności w tym przypadku chodzi, gdyż organ tego nie sprecyzował. Takiego działania organu nie sposób zaakceptować. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania z urzędu nie tylko interesu społecznego ale także, w odpowiednim wyważeniu, słusznego interesu obywateli wynika m.in. obowiązek organu rozważenia zbiegających się interesów wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego, a nie tylko niektórych z nich. W kontrolowanej sprawie organ nie powinien zatem ograniczać się w swych rozważaniach do analizy potrzeby przymuszenia Spółki do realizacji decyzji nakazowych wyłącznie z perspektywy pracowników oczekujących na zaległe wynagrodzenie, ale także wziąć pod uwagę aktualną sytuację prawną pracodawcy oraz czynione przezeń konsekwentnie starania w celu wywiązania się z tych zobowiązań. Obowiązkowi temu organy uchybiły. W ocenie Sądu jakkolwiek o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa i osobista zobowiązanego, to jednak i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. II OSK 43/07; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 917/10). W konsekwencji okoliczności przytoczone przez Spółkę w zażaleniu, związane z jej sytuacją gospodarczą i możliwościami finansowymi, powinny zostać uwzględnione przy ocenie zasadności nałożenia grzywny oraz wymiaru tego środka. Brak rozważań w tym zakresie stanowi uchybienie obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, do czego organ II instancji był zobowiązany na mocy art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 140 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a. W art. 121 § 2 u.pe.a. określono jedynie maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie sprecyzowano dolnej granicy tego środka egzekucyjnego, co należy odczytywać w ten sposób, że wysokość nałożonej grzywny nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 25 maja 2005 r., sygn. OSK 1655/04). Brak szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącej wskazującej m.in.: na sukcesywne wypłacanie zaległych wynagrodzeń, podejmowanie działań zmierzających do całkowitej spłaty tych należności – stanowiła naruszenie nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., wskazując na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. W szczególności nie sposób przyjąć, że grzywna w wysokości 10.000 zł wymierzona przez organ I instancji w warunkach nieuwzględnienia szeregu istotnych wskazanych wyżej okoliczności, może być nadal uznawana za grzywnę adekwatną i w pełni racjonalną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie egzekucyjne w administracji mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności, biorąc pod uwagę, że na skutek ogłoszenia upadłości układowej skarżąca Spółka znajduje się w innej sytuacji prawnej niż w dacie wydawania niezrealizowanych w całości nakazów, rozważy zasadność i wysokość nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w kontekście sytuacji finansowej Spółki i jej starań o spłatę należności pracowniczych. Rozważania powyższe organ wyczerpująco omówi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że opisane wyżej uchybienia podjętych w sprawie postanowień mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.