II SA/Ke 1146/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2015r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 26 lutego 2007r. Nr 6/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej na załączniku graficznym działka nr 902 położona w Zagnańsku została włączona do terenów zamkniętych oznaczonych symbolem KK; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na uchwałę Rady Gminy w Z.u Nr 6/2007 z dnia 26 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Chrusty i Z. na terenie Gminy Z., Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach, domagał się stwierdzenia jej nieważności w zakresie włączenia działki nr [...] do kategorii "KK- terenów zamkniętych", zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 14 ust. 6 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zmianami), dalej "u.p.z.p" w związku z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na włączeniu działki Nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Z. do kategorii "terenów zamkniętych KK" mimo braku ujęcia jej w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji Nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. W uzasadnieniu wskazał, że powyższą uchwałą Rada Gminy w Z. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Chrusty i Z. zawierający zapis § 46 dotyczący terenów zamkniętych, oznaczonych symbolem KK, mocą którego włączono do tej kategorii działkę oznaczoną nr [...]. Właścicielką tej nieruchomości jest I. R., która nabyła ją w drodze dziedziczenia w 2008 roku. Dalej skarżący wskazał, że zarzucane naruszenie art. 14 ust. 6 ustawy polega na bezprawnym włączeniu działki nr [...] do terenów "KK". W okresie podejmowania skarżonej uchwały obowiązywał bezwzględny zakaz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych. Stan ten został zmieniony nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 130, poz. 871), poprzez zniesienie zakazu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach zamkniętych, ale tylko do terenów zamkniętych ustalanych przez właściwego ministra, która weszła w życie 20 października 2010 r. W myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, terenami zamkniętymi są tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo kraju i zasadą jest, że planów zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się dla tych terenów. Wykaz terenów zamkniętych stanowi załącznik do decyzji nr 62 Ministra Infrastruktury dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml z dnia 14 października 2005 r.). Jak wynika z treści pisma Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach - Wydział Infrastruktury i Geodezji z dnia 13 lipca 2009 r., skierowanego do właścicielki działki nr [...], działka ta nie została uznana za teren zamknięty i nie została objęta wykazem stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Skarżony w części dotyczącej działki nr [...] akt został zmieniony Uchwałą Nr 19/2012 w sprawie zmiany Nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Chrusty na terenie Gminy Z. i Uchwałą Nr 42/2012 zmieniająca Uchwałę Nr 19/2012 w sprawie zmiany Nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw chrusty i Z. na terenie Gminy Z., poprzez wyłączenie jej z obszaru terenów zamkniętych i zmianę jej przeznaczenie na tereny usługowe i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana ta obowiązuje jednak od dnia jej wejścia w życie i w żaden sposób nie konwaliduje sprzecznych z prawem zapisów zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego. Tymczasem Rada Gminy Z. nie była wzywana do usunięcia naruszenia prawa. Dalej organ wskazał, że po stwierdzeniu omyłkowego włączenia działki nr [...] do terenów zamkniętych podjął niezwłocznie działania zmierzające do wyeliminowania błędnego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała w zakresie włączenia działki nr [...] do kategorii "KK - terenów zamkniętych", została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Nr 19/2012 Rady Gminy Z. w sprawie Zmiany Nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Chrusty i Z. na terenie Gminy Z.. "Zmiana ta zwiększyła wartość ww. nieruchomości w stosunku do poprzednio obowiązującego w 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego". W opinii organu zarzut właścicielki dotyczący braku możliwości sprawowania władzy nad nieruchomością należy uznać za nieuzasadniony. Wręcz przeciwnie, jak podniósł Sąd Rejonowy w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt [...] przepisy u.p.z.p. nie zakazują lokowania inwestycji - celu publicznego, jak i pozostałych - na tych obszarach. Wymagają jedynie, by w odniesieniu do tego ostatniego rodzaju inwestycji decyzja o warunkach zabudowy (gdy teren nie jest objęty planem zagospodarowania), była wydana przez wojewodę (art. 60 ust. 3 u.p.z.p.). Zgodnie też z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2013.1409) możliwość prowadzenia prac budowlanych na terenach zamkniętych nie jest wyłączona, a składając wniosek o pozwolenie na budowę należy do niego dołączyć postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej projektowanych rozwiązań szczegółowo wskazanych w art. 33 prawa budowlanego. Jak wynika z art. 13 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego, na terenach zamkniętych prace geodezyjne mogą być wykonywane nie tylko przez wykonawców działających na zlecenie organów, które wydały decyzję o zamknięciu terenu, ale też za ich zgodą. Zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Właścicielka działki nr [...] swoją nieruchomość mogła wykorzystywać w dotychczasowy sposób, a ogrodzenie działki czy też przeprowadzenie innych prac mających na celu jej zabezpieczenie nie wymagały żadnych zezwoleń. Organ w tej sytuacji nie może odpowiadać za brak działań właścicielki skutkujących zniszczeniem zabudowań i koniecznością rozbiórki budynków usytuowanych na działce [...]. Brak jest związku przyczynowego pomiędzy tą szkodą, a ujęciem nieruchomości jako leżącej w obszarze terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aktualny zapis w planie zagospodarowania przestrzennego przywrócił niniejszej nieruchomości wartość rynkową i właścicielka nieruchomości na skutek wyłączenia jej do terenów kolejowych nie została pozbawiona możliwości podejmowania remontów, a nawet inwestycji, czy też jej wydzierżawienia albo zbycia. Nie można powiązać zbędnego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego z faktem zniszczenia zabudowań usytuowanych na działce nr [...]. I. R. - O. była współwłaścicielką działki nr [...] od 1993 r., a od 2008 r. wyłączną jej właścicielką i już od 1993 r. mogła podejmować działania zmierzające do poprawienia stanu technicznego budynków posadowionych na jej posesji. Ustalenia zawarte w planie miejscowym objęte zaskarżoną uchwałą w żadnym stopniu nie ograniczyły jej prawa własności i nie uniemożliwiały jej realizacji uprawnień wynikających z tego prawa. W piśmie z dnia 12 lutego 2015 r. swój udział w sprawie zgłosiła I. R. – O., właścicielka działki nr [...], wskazując, że popiera wniesioną przez Prokuratora skargę i przedstawiając swój interes prawny w przystąpieniu do sprawy. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. Sąd dopuścił I. R. – O. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do podniesionej przez organ w odpowiedzi na nią okoliczność, że skarga została wniesiona do Sądu bez wcześniejszego wezwania Rady Miejskiej w Z.u do usunięcia naruszenia prawa. W związku z tym wskazać należy, że ponieważ wnoszącym skargę jest Prokurator, nie występuje on w tej sprawie w swoim imieniu, a więc w swoim interesie, ale w interesie publicznym, do czego uprawnia go art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst. Jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z ostatniego zdania zacytowanego art. 5 wynika jednoznacznie, że ustawodawca nie wymaga od prokuratora wcześniejszego – przed wystąpieniem do sądu skargi - wzywania organu do usunięcia naruszenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że działka oznaczona numerem [...], położona w Z., stanowiąca własność I. R. – O., ani w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ani też później, nigdy nie była wymieniona w załączniku do decyzji nr 62 Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Tymczasem zaskarżoną uchwałą, a dokładnie jej załącznikiem graficznym nieruchomość ta została włączona do takich terenów zamkniętych, co jak przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, stało się na skutek omyłki. Niewątpliwie uchwała Nr 6/2007 w zaskarżonej części naruszała zarówno przepis art. 14 ust. 6 jak i art. 20 u.p.z.p. Ponieważ stanowi ona akt prawa miejscowego, mimo upływu ponad roku od jej uchwaleniu należało stwierdzić jej nieważność, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270, ze zmianami), dalej P.p.s.a., w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zmianami). Bez wpływu na ocenę zasadności skargi ma podniesiona przez organ okoliczność, że uchwała w zaskarżonej części została wyeliminowana uchwałą Nr 19/2012 Rady Gminy Z. w sprawie zmiany Nr 8 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw Chrusty i Z. na terenie Gminy Z.. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a więc z mocą wsteczna. W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. II OSK 758/06, z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. II OSK 233/07 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Ma to znaczenie dla interesów prawnych właścicielki tej nieruchomości, naruszonych zaskarżoną uchwałą. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.