II SA/Ke 1154/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy w Skarżysku Kościelnym z dnia 29 października 2001 r. nr XXVI/178/01 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie: - § 26 pkt 3 w zakresie, w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, - § 38; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy w Skarżysku Kościelnym uchwałą nr XXVI/178/01 z dnia 29 października 2001 r., na podstawie art. 35, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zmianami), w § 1 uchwaliła statut sołectwa Majków stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W załączniku tym uchwalono, że: § 26 pkt 3. Do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, Rady Sołeckiej oraz komisji stałych i doraźnych. § 38. 1. Dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych go głosowania mieszkańców sołectwa. 2. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wybory w nowym terminie zgodnie z formułą "drugiej tury" mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności załącznika do tej uchwały w części dotyczącej: § 26 pkt 3 i § 38 ust. 1 i 2 bądź § 37-43, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nadanie w § 26 pkt 3 załącznika do uchwały organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, podczas, gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast sołtys i rada sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 2. art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie § 38 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas gdy wyżej wskazany przepis nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej, W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2, poszerzając uprawnienia zebrania wiejskiego o kompetencje elekcyjne. Równocześnie skarżący zaznaczył, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09). Zdaniem skarżącego, konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności § 26 pkt 3, jest konieczność stwierdzenia nieważności całości rozdziału IV załącznika do uchwały, czyli § 37-43, które dotyczą trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Autor skargi ponownie stwierdził, że nie ma możliwości przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych w postaci wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Zaznaczył, że w § 26 pkt 3 uchwalono, że do udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej uprawnione jest zebranie wiejskie, tymczasem do udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej uprawnieni są stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W ocenie skarżącego konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień rozdziału IV regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów, po wyeliminowaniu § 26 pkt 3 załącznika do uchwały, byłaby niemożliwa. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. z 2019 r., poz. 506 z zmianami), dalej u.s.g., wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g.. Zgodnie z ust. 1, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie) określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, za uzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące regulacji zawartej w § 26 pkt 3 statutu - w zakresie, w jakim wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz w całości § 38 statutu, wprowadzającego kworum przy wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika co następuje. Po pierwsze, czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, które to głosowanie jest bezpośrednie, co oznacza, że prawo wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej nie może należeć do zebrania wiejskiego. Tak więc regulacja zawarta w § 26 pkt 3 statutu, w zakresie, w jakim prawo to przyznaje zebraniu wiejskiemu, ten przepis ustawy o samorządzie gminnym narusza w istotny sposób. Po drugie, ponieważ art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, wprowadzenie takiego kworum w § 38 statutu powyższy przepis narusza, gdyż wprowadza dodatkowe warunki ważności wyboru, modyfikując w ten sposób mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy uznać regulacje zawarte w § 26 pkt 3 - w odniesieniu do kompetencji związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej - oraz § 38 załącznika do zaskarżonej uchwały. Natomiast wbrew stanowisku jakie zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi, nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to ma on także zastosowanie do odwołania tych osób, a także do powołania i odwołania komisji. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej oraz komisji. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej oraz wyboru i odwołania komisji stałych i doraźnych narusza prawo. Wbrew stanowisku skarżącego, brak jest także podstaw do uznania, że w związku z wyeliminowaniem § 26 pkt 3 statutu zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całego rozdziału czwartego – "Tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej". Z regulacji zawartych w tym rozdziale wprost wynika, że zarówno sołtys jak i członkowie rady sołeckiej są wybierani przez mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim, posiadających czynne prawo wyborcze, nie zaś przez organ jakim jest zebranie wiejskie. Tak więc to w zasadzie § 26 pkt 3 statutu w części dotyczącej wyboru sołtysa i rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w rozdziale IV tego statutu, co jedynie potwierdza konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu, natomiast nie stanowi podstawy do wyeliminowania przepisów, które nie naruszają prawa. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do uznania, że stwierdzenie nieważności części § 26 pkt 3 oraz § 38 statutu powoduje, że wszystkie pozostałe, zawarte w rozdziale czwartym, przepisy nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, czy też, że ich prawidłowa rekonstrukcja byłaby niemożliwa, jak to zarzuca autor skargi. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając w części skargę, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały co do § 26 pkt 3 w zakresie opisanym w sentencji wyroku oraz § 38. W pozostałej części skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.