II SA/Ke 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi C.J. na pismo Rektora Szkoły Wyższej z dnia [...] L.dz. [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie studenta na inną uczelnię p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2010r. C J. zwrócił się do Dziekana Wydziału Pedagogicznego i Ochrony Zdrowia [...] w K. o wyrażenie zgody na przeniesienie do Wyższej Szkoły [...] w K. na kierunek fizjoterapia z dniem 30 listopada 2010r. Pismem z dnia 14 grudnia 2010r. Dziekan Wydziału Pedagogicznego i Ochrony Zdrowia [...] poinformował C. J. o wyrażeniu zgody na wnioskowane przeniesienie z dniem 30 września 2011r. Powołano się przy tym na zarządzenie Rektora nr 8/2009 z dnia 30 marca 2009r., zgodnie z którym przeniesienie w trakcie trwania roku akademickiego skutkuje koniecznością opłacenia czesnego za cały rok akademicki. Odwołanie od w/w pisma wniósł C. J., argumentując, że przy podejmowaniu decyzji o zgodzie na przeniesienie na inną uczelnię bez znaczenia pozostają kwestie związane z ewentualną koniecznością ponoszenia opłat z tego tytułu. W odpowiedzi na powyższe odwołanie Dziekan Wydziału Pedagogicznego i Ochrony Zdrowia, pismem z dnia 7 stycznia 2011r, poinformował studenta w imieniu Rektora Szkoły, że stanowisko [...] "w przedmiotowej sprawie nie uległo zmianie". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w pismo (nazwane "decyzją") wniósł C. J., domagając się stwierdzenia jego nieważności "z powodu rażącego naruszenia prawa polegającego w szczególności na braku istotnych elementów decyzji wymaganych art. 107 § 3 k.p.a., w tym uniemożliwiających poznanie racji decyzyjnej organu dla efektywnej z nim polemiki". W uzasadnieniu wskazano, że "jedynym oceniającym czy do przeniesienia może dojść jest kierownik podstawowej jednostki uczelni przyjmującej", a zarządzenie organu uczelni dotyczące opłat od studentów "ma (...) charakter wiążący jedynie uczelnię, póki student nie złoży oświadczenia woli o przyjęciu zawartych w nim warunków." W odpowiedzi na skargę Rektor [...] w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek § 12 ust. 1 regulaminu studiów obowiązującego w Szkole przewiduje możliwość przeniesienia się studenta z innej szkoły wyższej na inną uczelnię, to zmianę uczelni przez studenta uzależnia od uzyskania zgody dziekana i wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów obowiązujących w szkole wyższej, w której studiował. Natomiast kwestie rozliczeń studentów z uczelnią w razie zmiany szkoły w trakcie roku akademickiego reguluje obowiązujące w [...] zarządzenie Rektora nr 8/2009 z dnia 30 marca 2009r., z którego postanowień wynika, że przeniesienie studenta w trakcie roku akademickiego skutkuje koniecznością opłacenia czesnego za cały rok akademicki. Pismem z dnia 8 marca 2011r. pełnomocnik Rektora [...] w K. poinformował tut. Sąd, że zarządzeniem nr 2/2011 z dnia 18 lutego 2011r. anulowano dotychczasowe zarządzenie nr 8/09 z dnia 30 marca 2009r. w sprawie przenoszenia się studentów do innych szkół wyższych i postanowiono, że studenci, którzy składają wniosek o przeniesienie do innej uczelni po 10 dniu danego miesiąca są zobowiązani do uiszczenia czesnego za ten miesiąc. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zostało, zdaniem pełnomocnika, uchylone, w związku z czym wobec bezprzedmiotowości prowadzonego w sprawie postępowanie należy je umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Z treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wynika, że kognicji sądów administracyjnych podlega kontrola działalności administracji publicznej w sprawach, które mają charakter spraw administracyjnych. Dlatego dla określenia właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie niezbędna jest ocena, czy sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego pisma Rektora [...] w K. z dnia 7 stycznia 2011r. ma charakter administracyjnoprawny, a konkretnie, czy organ uczelni powinien wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2010r. rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej podlegającej – stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. – kontroli sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe przytoczyć trzeba art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. W tym miejscu godzi się podnieść, że sprawę administracyjną definiuje się w doktrynie "jako kwestię istnienia stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swojej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administracyjny (patrz: T. Kiełkowski , Sprawa administracyjna Zakamycze 2004, str. 35). Podkreślenia wymaga, że działalność administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym) nie ogranicza się tylko do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych o charakterze władczym, jednostronnym nakierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, ale obejmuje również inne zdarzenia niepodlegające reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, zaliczane w doktrynie i orzecznictwie do aktów wewnątrz-zakładowych. Aktem administracyjnym wewnątrzzakładowym jest jednostronne działanie prawne organów zakładu skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego, nie stanowiących o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tego stosunku (por. E. Ochendowski: Zakład Administracyjny jako podmiot administracji państwowej. Poznań 1969, str. 214; patrz również glosa L. Żukowskiego OSP 2000, nr 12, str. 612 - 615). Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164 poz. 1365 ze zm.), do decyzji podjętych przez organy uczelni m.in. w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Ze względu na niekwestionowaną autonomię szkół wyższych, owa "decyzja organów uczelni", o jakiej mowa w cytowanym powyżej przepisie, nie jest dokładnie tym samym, co decyzja organu administracji. Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie tego kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji organów uczelni – chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Przy rozważaniu przedmiotowej kwestii należy mieć na uwadze, że [...] w K., tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do wydawania abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 462/08, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 673/10). Wśród decyzji, o których mowa w art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym należy wymienić: rozstrzygnięcie stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 661/98, niepubl.; uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 listopada 1982r., sygn. akt III CZP 26/82, OSP 1983, nr 11, poz. 248), decyzję wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nadaniu tytułu zawodowego magistra (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1999r., sygn. akt I SA 625/99, PiP 2002, nr 2, s. 115), decyzję o nadaniu stopnia naukowego (postanowienie NSA z dnia 13 lipca 1983r., sygn. akt II SA 983/83, OSP 1984, nr 3, poz. 47), decyzję odmawiającą przyjęcia na studia wyższe (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982r., sygn. akt II SA 532/82, OSP 1983, nr 1, poz. 20); decyzję o skreśleniu z listy studentów (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1985r., sygn. akt SA/Gd 577/85, "Gazeta Prawnicza" 1986, nr 15). Natomiast do zdarzeń niepodlegających reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego orzecznictwo zalicza: zgodę dziekana wydziału na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1987r., sygn. akt SA/Wr 227/87), odmowę udzielenia przez organ szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi (postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1990r., sygn. akt SA/Kr 368/90, OSP/992, nr 2, poz. 26), ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994r., sygn. akt I SA 1636/94, ONSA z. 4 poz. 176). Podkreślenia wymaga, że sprawy wyrażenia zgody na egzamin komisyjny, choć załatwione w toku instancji (od decyzji służy odwołanie) nie mają charakteru spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Są to bowiem decyzje zakładowe, związane z tokiem studiów (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007r., sygn. akt I OSK 877/07). Zgodnie z art. 171 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym student może przenieść się z innej uczelni, w tym zagranicznej, za zgodą kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni przyjmującej, wyrażoną w formie decyzji, jeżeli wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z przepisów obowiązujących w uczelni, którą opuszcza. Godzi się podnieść, że powyższy przepis wymaga formy decyzyjnej w rozumieniu art. 207 ust. 1 tej ustawy jedynie dla sposobu wyrażenia zgody przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni przyjmującej, a więc w tym przypadku dziekana właściwego Wydziału Wyższej Szkoły [...] w K. Ustawodawca nie przewidział natomiast, aby przeniesienie studenta na inną uczelnię uzależnione było w jakikolwiek sposób od zgody stosownego organu uczelni, którą student opuszcza. Zawarty w cytowanym przepisie obowiązek rozliczenia się studenta z uczelnią, na której do tej pory studiował, należy rozumieć jedynie w sferze powinności, przy czym z faktem wypełnienia bądź niewypełnienia tych obowiązków nie łączy się obiektywna niemożność przeniesienia się studenta na inną uczelnię (por. postanowienia WSA W Kielcach z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 116/11). Ze względu na powyższe, zawarte w pismach z dnia 14 grudnia 2010r. i 7 stycznia 2011r. stanowisko [...] w K. – zgodnie z którym przeniesienie na inną uczelnię w trakcie trwania roku akademickiego skutkuje koniecznością opłacenia czesnego za cały rok akademicki – nie ma znaczenia dla praw i obowiązków studenta C. J. w tym znaczeniu, że nie kreuje jego sytuacji na zewnątrz w sferze stosunków administracyjno – prawnych, a w szczególności nie zamyka mu drogi do przeniesienia się na inną uczelnię. Dlatego też powołane stanowisko uczelni wywołuje jedynie skutek wewnętrzny (zakładowy), nie stanowiąc tym samym decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę jako niedopuszczalną – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Ze względu na okoliczność, że niniejsza sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, wniosek o umorzenie postępowania sądowego złożony przez pełnomocnika [...] w K. z dnia 8 marca 2011r. nie mógł być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez tut. Sąd.