II SA/Ke 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 27 grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 sierpnia 2011r., odmawiającą przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką A. F. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczenia rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011r., nr 205, poz. 1212 ) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a zaś stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, które w całości podzieliło Kolegium wynika bezspornie, że matka skarżącej A. F. zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 30 kwietnia 2012r. Opiekę polegającą na pomocy w poruszaniu się, w wykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych, rehabilitacyjnych, towarzyszenia podczas wizyt lekarskich sprawuje M. P. Mąż osoby niepełnosprawnej – W. F. ze względu na dolegliwości związane z kręgosłupem nie jest w stanie zapewnić niezbędnej opieki małżonce, jednakże sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji odmówił przyznania córce A. F. – M. P. - świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego brzmieniu sprzed nowelizacji podkreślając, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Rozpoznając odwołanie M. P. od decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że sam fakt pozostawania w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, chyba, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że osoba niepełnosprawna posiada jeszcze jedno dziecko – syna, który mieszka w W. i jest po zawale mięśnia sercowego. Podobnie nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia takie okoliczności jak: pozostawanie w kręgu osób, które są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, brak ustalonego dla wnioskodawczyni prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego, świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, lub świadczenia przedemerytalnego (art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy). Kolegium uznało zatem, że M. P. nie spełnia warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 grudnia 2011r. wniosła M. P., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w związku z obowiązkiem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką zrezygnowała z zatrudnienia i do obecnej chwili faktycznie sprawuje pełną, całodobową nad nią opiekę, przenosząc swoje centrum życiowe do domu rodzinnego rodziców. Stan zdrowia ojca, który sam ubiega się o uzyskanie stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jak również brata, uniemożliwia im sprawowanie opieki nad A. F. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie podkreślić należy, że M. P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. F. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 15 lipca 2011r. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 12 sierpnia 2011r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na pozostawanie A. F. w związku małżeńskim, gdyż zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ust. 2 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ odwoławczy przytaczając natomiast nowe brzmienie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit a uznał, że samo pozostawanie w związku małżeńskim, jeżeli współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazana przez organ II instancji podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ciąży obowiązek alimentacyjny, została wprowadzona ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212) i obowiązuje od dnia 14 października 2011r. Należy zauważyć, że zmiana przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy nastąpiła po złożeniu wniosku przez M. P. i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takiej sytuacji jest ono zobowiązane do stosowania przepisów prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania. Organ ten nie wziął jednak pod uwagę, że ustawa z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera przepis przejściowy, co oznacza że w określonych w nim sytuacjach należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a nie przepisy ustawy zmieniającej. W art. 3 ustawodawca wskazał, że "sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych". W związku z powyższym obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy prawo M. P. do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 14 października 2011r., czy po tej dacie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 24 ust. 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skoro M. P. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 15 lipca 2011r., załączając stosowne dokumenty, o czym świadczy treść wniosku to zasadnym jest uznanie, że załatwiając sprawę z jej wniosku organ II instancji powinien mieć na względzie przepisy dotychczasowe, sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. Zastosowanie przez organ odwoławczy przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą i wydanie decyzji w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy w jej nowym brzmieniu nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis prawa materialnego (art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji z uwagi na wadliwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego brzmieniu sprzed nowelizacji. Przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalna interpretacja tego przepisu oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Poprzestanie tylko na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, gdy świadczenie pielęgnacyjne wywodzone jest z istnienia obowiązku alimentacyjnego, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008r., sygn. akt P 27/07 wobec osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek opieki tej świadczyć nie może ze względu na własny stan zdrowia. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wprawdzie opisany wyrok odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (podobnie wyroki: WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 61/09; WSA w Olsztynie z 6 maja 2009r., sygn. akt II SA/Ol 386/09; WSA w Krakowie z 22 marca 2010r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 722/09; NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 - dostępne w internetowej bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt P 38/09, w którym Trybunał odmawiając odpowiedzi na pytanie prawne: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji uzasadnił, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym i nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał Konstytucyjny). Reasumując, w stanie prawnym powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07), stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z Konstytucją RP okoliczność, że skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem pozostawanie w związku małżeńskim będzie tyko wtedy przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie tę pomoc świadczyć. Podobne stanowisko wyraził WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Ke 761/10). Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się tylko na przeszkodę wynikającą jego zdaniem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy i w ogóle nie wyjaśnił, czy M. P. sprawuje opiekę nad matką i czy w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia. Nie wyjaśnił także, czy ojciec skarżącej jest osobą zdolną do sprawowania opieki w zakresie wynikającym z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak w powyższym zakresie ustaleń świadczy o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, iż niewyjaśnione kwestie organ powinien uczynić przedmiotem swoich rozważań w przeprowadzonym na nowo postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali stan faktyczny i dokona jego oceny mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa w aspekcie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzonych powołaną wyżej ustawą z dnia 19.08.2011r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit.c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.