II SA/Ke 160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "P" R– S, na działce nr ewid. 1129/9, położonej w miejscowości R.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje się w obszarze Natura 2000, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego Uchwałą z dnia 29.VI.2000r. teren projektowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ustalono obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w ustawie z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Dla tego terenu nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zostały uzyskane wymagane uzgodnienia. Ponieważ mieszkańcy wsi wnieśli protest wobec lokalizacji tej inwestycji, w związku z koniecznością uzgodnienia interesów stron, to jest protestujących mieszkańców, została wyznaczona rozprawa. Obecni na niej właściciele działek sąsiednich zaprotestowali przeciw budowie stacji telefonii komórkowej w samym centrum R., w bliskim sąsiedztwie Ośrodka, Zakładów zatrudniających ok. 100 osób, tartaku i zakładu ślusarskiego, zatrudniającego ok. 20 osób oraz zabytkowego zespołu gorzelnianego( poradziwiłłowskiego). Wskazali również na fakt, iż na działce sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji znajduje się budynek dawnego dworu Potockich, użytkowany później przez Radziwiłłów jako stajnia i obora, a po wojnie jako magazyny i chlewnie, które znajdują się w ewidencji urzędu ochrony zabytków. Stwierdzili ponadto, że obawiają się szkodliwego promieniowania emitowanego przez anteny, a jak wyjaśnił przedstawiciel inwestora, badanie szkodliwości można przeprowadzić dopiero po wybudowaniu stacji. Sugerowali przy tym, aby rozważyć lokalizację stacji w innym punkcie R. Organ I instancji przytoczył treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że właściciele nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej będą mieli ograniczone prawo do zagospodarowania swoich nieruchomości. Nieruchomości te nie będą mogły być zabudowane ani wykorzystywane zgodne z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Poza tym każdą zmianę zagospodarowania terenu należy dostosować do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego – do wyznaczonych przez stan zastany w danym miejscu cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Lokalizacja masztu antenowego o wysokości 50 metrów nad poziomem terenu "nie odpowiada charakterem do istniejącej zabudowy". Organ I instancji podkreślił, że jednym z naczelnych zadań gminy jest dbanie o należyte kształtowanie i ochronę ładu przestrzennego. Zacytował art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że usytuowanie stalowej wieży o wysokości 50 metrów pośród zdecydowanie niskiej zabudowy stanowiłoby dysonans przestrzenno- wysokościowy, a co za tym idzie zburzyłoby ład architektoniczny. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne "ingeruje w sposób dość drastyczny" w charakter istniejącej zabudowy – usytuowanie przy ulicy tak wysokiej wieży stalowej zburzy relacje wysokościowe poszczególnych elementów układu, jaki stanowią bryły w analizowanym terenie. Planowana inwestycja godzi również w interes publiczny ( art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu...). Wskazał, że wnioskowana inwestycja możliwa jest do realizacji w takim obszarze, gdzie nie zostaną naruszone chronione prawem interesy właścicieli działek sąsiednich. Jednocześnie organ wskazał, że analiza i projekt zostały sporządzone przez mgr W. G. wpisanego na listę Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę Akcyjną P. w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na utrwalone stanowisko sądów, że stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu... oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 za 2004r. poz. 2603 ze zm.), budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Następnie zauważyło, że z załączonych do projektu wyników analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu...wynika, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1. Stwierdziło, że przepisy tego artykułu nie mają zastosowania przy wydawaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego. Podniosło, że w wynikach analizy załączonych do decyzji zawarto stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z art. 54 ustawy o planowaniu..., podczas, gdy przepis ten określa, co powinna zawierać decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem przepis ten nie może stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie lokalizacji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Uzasadnienie organu I instancji nie wskazuje, aby jako podstawę odmowy ustalenia lokalizacji przyjęto sprzeczność zamierzenia z konkretnymi przepisami prawa. Powołany przez Wójta Gminy art. 1 ust. 2 ustawy nie jest przepisem odrębnym w stosunku do tej ustawy. Zasady określone w art. 1 ust. 2 mają charakter norm ogólnych, które bezpośrednio nie nakładają na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi bądź wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Decyzja organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa. Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja została podjęta bez wyjaśnienia wszystkich, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik końcowy. Jej rozstrzygniecie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej, wskazanej wyżej, części. Jednocześnie organ ten wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe jednoznaczne ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów. Niemniej jednak podkreślił, że okolicznością, którą powinien rozważyć inwestor jest sugerowana przez organ I instancji sprawa bezkonfliktowej lokalizacji stacji bazowej i powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.02.2007r. LEX 372505. Wskazał, że również organ I instancji prowadząc postępowanie będzie miał nie tylko prawo ale i obowiązek uwzględniać nie tylko propozycje inwestora, ale także innych stron postępowania, to jest właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Kolegium wskazało przy tym, a to w związku z wypowiedzią na rozprawie przed organem I instancji pełnomocnika inwestora, że inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej, że warunek ten spełnia również ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Decyzję tę zaskarżyli A. S. i B. S., domagając się jej uchylenia. Zarzucili, że ich zdaniem decyzja Wójta Gminy w sposób wystarczający wykazała sprzeczność zamierzonej inwestycji zarówno z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisami odrębnymi. Podnieśli, że inwestycja spotkała się ze zdecydowanym sprzeciwem miejscowej społeczności, co znalazło wyraz w listach protestujących, a co świadczy o tym, że inwestycja tylko z nazwy realizuje cel publiczny. W rzeczywistości nie realizuje ona żadnego celu publicznego, ponieważ miejscowa społeczność jest jej przeciwna. Ponadto inwestycja stanowi poważny dysonans wobec dotychczasowej zabudowy, ponieważ planowany obiekt ma 50 metrów wysokości, a zlokalizowany jest w niskiej zabudowie, gdzie ponadto znajdują się budowle o zabytkowym charakterze. Tak usytuowana wieża stwarza zagrożenie dla ludzi ze względu na emisję promieniowania elektromagnetycznego. Lokalizacja inwestycji narusza również prawa współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości, przyczyni się bowiem do zmniejszenia ich wartości, jak również ograniczy prawo dowolnego ich zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądowo – administracyjnego okolicznością nie mogącą budzić wątpliwości jest to, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 4 października 2005r. sygn. OSK 495/05, wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. II OSK 81/05, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008r. sygn. II OSK 38/07). Dlatego też zawarty w skardze zarzut, jakoby sprzeciw miejscowej społeczności powodował utratę przez planowaną inwestycję charakteru inwestycji celu publicznego jest nieuzasadniony. W związku z tym podkreślić należy, iż zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodnie z przepisami odrębnymi. Tymczasem organ I instancji nie wskazał na istnienie żadnych takich przepisów, które sprzeciwiałyby się budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na tej konkretnej nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi decyzja organu I instancji nie wskazuje również na istnienie przeszkód, wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro organ ten ustalił, że wnioskodawca przedstawił wszystkie wymagane przepisami ustawy dokumenty, dla tego terenu nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, a uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obowiązku uchwalenia takiego planu, inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie znajduje się na obszarze Natura 2000. W aktach organu I instancji znajdują się dwa dokumenty zatytułowane "Wyniki analizy". Pierwszy z nich, przekazany organowi przez Biuro Planowania Przestrzennego w R. wraz z projektami decyzji, jest podpisany przez mgr W. G. We wnioskach tej analizy jej autor stwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 3 w zw. z ust.1, umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Drugi z dokumentów, stwierdzający we wnioskach że " planowana inwestycja nie spełnia wymagań określonych w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", który to "dokument" najprawdopodobniej był podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji, nie został przez nikogo podpisany; jedynie z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że został on sporządzony również przez mgr W. G. Jak słusznie podniosło Kolegium uregulowanie zawarte w art. 54 ustawy, który to przepis wskazuje co określa decyzja o lokalizacji celu publicznego, nie może sprzeciwiać się uwzględnieniu wniosku, pomijając, iż brak podpisu pod dokumentem zatytułowanym "Wyniki analizy" powoduje, że nie jest to faktycznie żaden dokument, mogący stanowić dowód w sprawie. Jeśli faktycznie został on sporządzony przez osobę uprawnioną, która jednocześnie do tej samej sprawy sporządziła wyniki analizy z zupełnie odmiennymi wnioskami, należało wyjaśnić powody, dla których możliwość realizacji tego samego przedsięwzięcia na tej samej nieruchomości została oceniona w tak różny sposób. W aktach organu I instancji znajduje się również złożone przez inwestora, w odpowiedzi na pismo Wójta Gminy , opracowanie pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia", z którego wynika, iż miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości zdecydowanie większej niż 150 metrów od środków elektrycznych poszczególnych anten sektorowych wzdłuż osi głównych wiązek. W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że realizacja inwestycji będzie naruszała interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz, że nieruchomości te będą narażone na negatywne oddziaływanie. Również zawarte w skardze zarzuty, iż usytuowanie wieży w tym miejscu stwarza zagrożenie dla ludzi ze względu na emisję promieniowania elektromagnetycznego, a także że uniemożliwi korzystanie z sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, nie są niczym poparte. Z kolei jeśli chodzi o zarzut, jakoby na skutek zrealizowania tej inwestycji miało dość do spadku wartości nieruchomości sąsiednich, to można tu mówić ewentualnie o naruszeniu interesu faktycznego a nie prawnego skarżących. Co się tyczy zarzutu, iż inwestycja narusza ład architektoniczny przez to, że wszędzie wokół istnieje niska zabudowa to wskazać należy, iż ograniczenia wynikające z art. 61ust. 1 ustawy nie mają zastosowania do inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pewne wątpliwości mogło natomiast budzić przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ i instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej do sądu decyzji w zasadzie nie wynika, w jakim kierunku miałby organ I instancji prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W tym miejscu wskazać należy, iż zdaniem składu orzekającego powołany przez Kolegium wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r. sygn. VIII SA/Wa 72/07 nie może mieć zastosowania do niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest bowiem rozpoznanie wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji celu publicznego na działce położonej w R., oznaczonej numerem 1129/9, do której inwestor już posiada tytuł. Dlatego też rolą organów w takim postępowaniu jest tylko ustalenie, czy na konkretnym, wskazanym przez inwestora terenie, możliwa jest w świetle obowiązujących przepisów lokalizacja inwestycji, czy też nie. Brak jest natomiast podstaw do nakładania na organ obowiązku uwzględniania propozycji innych stron, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich, odnośnie miejsca, gdzie inwestor ma zrealizować tę inwestycję. Ostatecznie jednak zdaniem Sądu w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Jak to bowiem wynika zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i zarzutów skargi, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu między innymi z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Dlatego też wyjaśnienia wymaga okoliczność, czy teren na którym inwestor planuje realizację inwestycji, w związku z jego położeniem bezpośrednio przy obiektach objętych ochroną konserwatorską, jest również objęty taką ochroną. Jeśli tak konieczne będzie uzgodnienie przez organ I instancji planowanej inwestycji również z konserwatorem zabytków. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).