II SA/Ke 166/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019r. sprawy ze skargi J.C. na zarządzenie Burmistrza Ćmielowa z dnia 30 stycznia 2019r. [...] w przedmiocie stwierdzenia rozwiązania stosunku powołania na stanowisko dyrektora domu kultury stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2019r. nr [...] Burmistrz Ćmielowa (zwany dalej organem) stwierdził rozwiązanie z dniem 31 grudnia 2018r. stosunku powołania J.C. na stanowisko Dyrektora Domu Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie z powodu upływu 7- letniego okresu, na który został zawarty od dnia 1 stycznia 2012 r. ( §1 ). W § 2 zobowiązał J.C. do przekazania wszystkich spraw związanych z zarządzaniem Domem Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie i wykonywaniem obowiązków na stanowisku dyrektora G.M. . W § 3 ust. 1 wskazał, że za okres od 1 stycznia 2019r. do dnia wejścia w życie niniejszego zarządzenia wypłacone zostanie J.C. świadczenie obliczone według zasad wynikających z dotychczasowego stosunku powołania, a w ust. 2, iż świadectwo pracy zostanie wydane niezwłocznie. W § 4 wskazał, że integralną częścią niniejszego zarządzenia jest uzasadnienie stanowiące załącznik do zarządzenia. Natomiast w § 5 pouczył, że od niniejszego rozwiązania stosunku powołania przysługuje J.C. odwołanie do Sądu Pracy - Sądu Rejonowego w Sandomierzu w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego zarządzenia. W § 6 stwierdził, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. W podstawie prawnej zarządzenia organ powołał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1983 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.d.k. oraz art. 68 § 11 Kodeksu Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 917, ze zm.). W uzasadnieniu zarządzenia organ podał, że z dniem 1 września 2004r. J.C. została powołana na czas nieokreślony na stanowisko dyrektora Domu Kultury im. W. Gombrowicza w Ćmielowie. Powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust 1 zd. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powoływał organizator na czas określony lub nieokreślony. Ustawa z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018r. poz.1983), zwana dalej ustawą nowelizującą, wyeliminowała możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 1 zd. 1 regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Organ podkreślił, że z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. z dniem 1 stycznia 2012r., nie było podstawy prawnej do powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Zdaniem organu, w sposób nie budzący wątpliwości oznacza to, że dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej powołani przed nowelą nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012r. na stanowiskach na czas nieokreślony. Wręcz przeciwnie, stosunek prawny wynikający z powołania J.C. przed 1 stycznia 2012r. na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury wygasł z tym dniem, a skutek powołania został przekształcony w mocy prawa na czas określony tj. na okres 7 lat, czyli najdłuższy z możliwych w nowym stanie prawnym. Zatem od 1 stycznia 2012r. do dnia 31 grudnia 2018r. .. pełniła obowiązki Dyrektora Domu Kultury im. W. Gombrowicza w Ćmielowie bez formalnego powołania na 7 lat, co spowodowało, iż w sposób konkludentny była dyrektorem z powołania na czas określony. Z dniem 31 grudnia 2018r. upłynął 7 letni, najdłuższy z mocy prawa okres pełnienia funkcji dyrektora, co oznacza, że jej stosunek prawny wygasł, a stosunek powołania na stanowisko dyrektora został rozwiązany z upływem okresu jego obowiązywania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe zarządzenie wniosła J.C. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; - naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez wydanie zarządzenia na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca została powołana w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora na maksymalny okres 7 lat, który to okres upłynął, w związku z czym nastąpiło samoistne rozwiązanie powołania, pomimo, iż zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej, prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, zaś w przypadku dopuszczenia skarżącej do wykonywania obowiązków dyrektora domu kultury powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy tj. 3 lata, zaś z upływem tego okresu była powoływana na kolejne okresy minimalne. Zatem okres, na który została powołana w dacie wydania zarządzenia jeszcze nie upłynął. Tym samym stosunek powołania nie wygasł, a nadto nie zostały spełnione przesłanki do jej odwołania, które ściśle określa art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. Z ostrożności procesowej, w przypadku traktowania zaskarżonego zarządzenia jako odwołanie ze stanowiska dyrektora domu kultury, skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k., poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez zasięgnięcia stosownych opinii prawem wymaganych; art. 15 ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez jego niezastosowanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury bez uprzedniego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 1 września 2004r. została powołana na stanowisko Dyrektora Domu Kultury im. W. Gombrowicza w Ćmielowie. Natomiast zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz Ćmielowa stwierdził rozwiązanie z dniem 31 grudnia 2018r. stosunku powołania z powodu upływu 7-letniego okresu, na który miała zostać powołana wskutek wprowadzenia ustawy nowelizującej. Skarżąca wskazała, że następnego dnia po wydaniu zaskarżonego aktu tj. 31 stycznia 2019r. zostało jej wręczone pismo zatytułowane "Uzupełnienie rozwiązania stosunku powołania". W piśmie tym organ dokonał uzupełnienia przedmiotowego zarządzenia poprzez wskazanie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia stosunku powołania tj. do dnia 30 kwietnia 2019r., jak również zwolnił skarżącą z obowiązku świadczenia pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia. Zdaniem skarżącej, organ dopuścił się istotnych uchybień, a nadto bezprawnie dokonał uzupełnienia zarządzenia zwykłym pismem. W ocenie skarżącej, skoro rozwiązanie stosunku powołania nastąpiło w formie zarządzenia, to również i jego uzupełnienie powinno być dokonane w takiej samej formie. W dalszej części uzasadnienie skargi skarżąca jakkolwiek podzieliła stanowisko organu, że wskutek wejścia w życie ustawy nowelizującej stosunek prawny wynikający z powołania jej na stanowisko dyrektora domu kultury na czas nieokreślony wygasł z mocy prawa, jednak podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu, nie został on przekształcony z mocy prawa na czas określony na okres 7 lat. Zdaniem skarżącej, poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków dyrektora domu kultury po dniu 1 stycznia 2012r. powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. W związku z tym od dnia 1 stycznia 2012r. została powołana w sposób dorozumiany na stanowisko na okres 3 lat, który to okres upłynął w dniu 31 grudnia 2014r. Następnie od 1 stycznia 2015r. dalej pełniła obowiązki dyrektora z nieformalnego powołania jej na kolejny okres 3 lat, który to okres upłynął w dniu 31 grudnia 2017r., zaś z dniem 1 stycznia 2018r. zaczął biec kolejny 3 letni okres powołania, który na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia tj. 30 stycznia 2019r. trwał, a którego upływ przypada dopiero na dzień 31 grudnia 2020r. Skarżąca podniosła, że w przypadku uznania zaskarżonego zarządzenia jako odwołania jej z funkcji, powinien mieć zastosowanie art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., przy czym w niniejszej sprawie żadna z wymienionych przesłanek do odwołania nie została spełniona. Skarżąca podkreśliła, że organ - wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 1 zd. 2 u.o.p.d.k. oraz art. 15 ust. 3 u.o.p.d.k. - nie zwrócił się do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wyrażenie zgody na odwołanie, jak również nie zasięgnął opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych, które działają na terenie Miasta i Gminy Ćmielów. W ocenie skarżącej, za wadliwością zarządzenia przemawia nadto fakt, że w § 2 organ jednocześnie powołuje na stanowisko pełniącej obowiązki dyrektora G.M. pomimo, iż nie może ona piastować tej funkcji, gdyż pełni funkcję głównej księgowej domu kultury, a nadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 i 3 u.o.p.d.k., dyrektora instytucji kultury organizator powołuje - w przypadku braku konkursu na to stanowisko - na tożsamych zasadach, jak w przypadku odwołania tj. po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych, jak też po uzyskaniu zgody właściwego ministra. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ćmielowa wniósł o jej oddalenie w całości oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność powołania skarżącej w 2012r. na Dyrektora Domu Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie na okres 7 lat, rozwiązania stosunku tego powołania z końcem 2018r., braku powołania skarżącej na okres od 1 stycznia 2019r. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenie i wskazał, że skarżąca błędnie uznaje, iż zaskarżonym zarządzeniem została odwołana ze stanowiska dyrektora, bowiem z końcem grudnia 2018r. jej stosunek powołania uległ rozwiązaniu z uwagi na upływ 7-letniego okresu powołania, liczonego od dnia 1 stycznia 2012r. Przedmiotowe zaś zarządzenie jedynie stwierdza ten stan faktyczny i ma deklaratoryjny skutek. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie źródłem sporu jest okres powołania skarżącej na dyrektora od 2012r., w wyniku zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą tj. relacji zachodzącej między zmianami dokonanymi ustawą nowelizującą, a zdarzeniami mającymi miejsce do dnia 31 grudnia 2018 r. i po tej dacie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta). Zdaniem organu, ustawodawca nie przesądził, w jakiej formie prawnej powinna nastąpić realizacja przyznanej kompetencji. Podobnie, przepisy ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej nie mówią w jakiej formie następuje powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury przez organizatora będącego jednostką samorządu terytorialnego. W praktyce w tej sferze wydawane są zarządzenia. Dalej organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że zarządzenia dotyczące zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych są formą aktu jednostkowo-konkretnego, nie mają charakteru przepisów prawa miejscowego. Są oświadczeniem jednej strony. Zakarżone zarządzenie zatem nie uchybia przepisom prawa, tak co do treści jak i formy. Zawiera także uzasadnienie, które wyjaśnia stan prawny i okoliczności pozwalające na rzetelne poczynienie ustaleń faktycznych. Organ podkreślił, że w przypadku rozwiązania stosunku powołania z uwagi na upływ czasu powołania, nie jest wymagane wydanie stosownego zarządzenia ani nie ma potrzeby dodatkowego zawiadamiania pracownika, o nadejściu terminu rozwiązania stosunku pracy. W sprawie niniejszej, skoro stosunek powołania skarżącej nawiązany w dniu 1 stycznia 2012r. uległ rozwiązaniu z końcem 2018r. w związku z upływem czasu powołania, nie było potrzeby wdrażać trybu odwołania przewidzianego w czasie trwania okresu powołania, o którym mowa w art. 15 ust. 3, 4 i 6 u.o.p.d.k. Co się zaś tyczy okresu od dnia 1 stycznia 2019r. organ wskazał, że powołanie nie odnawia się z mocy prawa, a skarżąca nie została powołana na kolejny okres. Brak jest dokumentu powołania czy też potwierdzenia, o którym mowa w art. 29 § 2 k.p., gdyż brak było w tym zakresie zamiaru organu. Na rozprawie w dniu 16 maja 2019r. pełnomocnik organu oświadczył, że zaskarżone zarządzenie miało charakter porządkowy i stwierdzało to, co nastąpiło z mocy przepisów prawa, aby ktokolwiek nie miał później wątpliwości, że stosunek pracy powstały na podstawie powołania z 2012r. został wolą organizatora nawiązany na okres maksymalny, czyli siedmioletni. Celowość wydania tego zarządzenia wynikała z faktu, że skarżąca formalnie nie została powołana, a w związku z tym, że jej stosunek pracy został nawiązany w sposób konkludentny w 2012r., w jej aktach osobowych nie było żadnych dokumentów wskazujących na okres powołania, w tym umowy organizacyjnej, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ wydał to zarządzenie dla potwierdzenia tego stanu faktycznego. Skarżąca dodała, że w okresie od 1 do 30 stycznia 2019r. pracowała. Pełnomocnik organu potwierdził powyższą okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z mocy art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W doktrynie wskazuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 185-186). Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej oraz zachowanie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie z dnia 30 stycznia 2019r. nr 8/2019 Burmistrza Ćmielowa w przedmiocie stwierdzenia rozwiązania z dniem 31 grudnia 2018r. stosunku powołania .. na stanowisko Dyrektora Domu Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie z powodu upływu 7- letniego okresu, na który został zawarty od dnia 1 stycznia 2012r. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.), zwanej dalej u.o.p.d.k. oraz art. 68 § 11 Kodeksu Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 917, ze zm.). Dokonując oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia z uwagi na jego charakter, w ślad za orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (por. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Interpretacja pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zarówno w doktrynie jak i w judykaturze nastręczała trudności. Obszerne rozważania na ten temat zawiera uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. (sygn.W.10/93), która bardzo szeroko określiła pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Trybunał uznał, że "cała komunalna działalność gmin, wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych, a tym samym daje się pomieścić w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej". Warto również zauważyć, że w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSA WSA 2015/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zarządzenie organu wykonawczego gminy jest obok decyzji administracyjnej prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 439/04). Biorąc zaś pod uwagę, że wola organu gminy przybiera formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania sądu nie są bowiem roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu wydanego przez wójta, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 1272/16). Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone w sprawie niniejszej zarządzenie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie został również spełniony kolejny warunek formalny tj. zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 53 § 2a p.p.s.a. znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Jak wskazuje się w doktrynie, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej", została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia/ uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia / uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie / uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do oceny zarządzenia / uchwały. Na skarżącym spoczywa natomiast obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, natomiast z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżonym zarządzeniem / uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700). W okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca legitymuje się własnym i konkretnym interesem prawnym, gdyż zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery jej praw i obowiązków, skoro zostało wydane w przedmiocie stwierdzenia rozwiązania z dniem 31 grudnia 2018r. stosunku powołania na stanowisko Dyrektora Domu Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie z powodu upływu 7- letniego okresu, na który został zawarty od dnia 1 stycznia 2012r. W ocenie Sądu, skarżąca kwestionując przedmiotowe zarządzenie wykazała również naruszenie jej interesu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że powołany w podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis ten określa jedynie ogólnie przysługujące wójtowi uprawnienia w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Bez wątpienia ma on charakter kompetencyjny. Natomiast przepis art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. stanowi, że dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych, o których mowa w art. 11a ust. 2 tej ustawy, a dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Regulacja ta odnosi się więc stricte do powoływania na ww. stanowiska. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. jak również art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k., nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonego zarządzenia ma ono charakter deklaratoryjny, gdyż Burmistrz Ćmielowa potwierdza nim stan faktyczny zaistniały z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2018r., stwierdzając "rozwiązanie z dniem 31 grudnia 2018r. stosunku powołania .. na stanowisko Dyrektora Domu Kultury im. Witolda Gombrowicza w Ćmielowie z powodu upływu 7- letniego okresu, na który został zawarty od dnia 1 stycznia 2012r.". Podkreślić należy, że prawna możliwość wydawania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej o deklaratoryjnym charakterze musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. Przypomnieć bowiem trzeba, że organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności. Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (tak: NSA w wyroku z dnia 27 września 2017r., sygn. akt. I OSK 1066/17 i z dnia 30 września 1992r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz. 51 oraz P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103). W realiach rozpoznawanej sprawy ani przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., ani przepis art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. nie przewidują możliwości wydawania przez organ wykonawczy gminy zarządzeń potwierdzających stan faktyczny zaistniały z mocy prawa. Z kolei data wydania zarządzenia (30 stycznia 2019r.) oraz jego deklaratoryjny charakter, w powiązaniu z przyznaną przez pełnomocnika organu okolicznością, że skarżąca od 1 do 30 stycznia 2019r. dalej pracowała, pozwala Sądowi uznać, że akt ten nie dotyczy powołania, ani odwołania dyrektora instytucji kultury, o których mowa w ww. przepisach. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Lu 1114/16, LEX nr 2291014, ustawodawca, wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji, dlatego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały / wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały / wydania zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały / wydania zarządzenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Na gruncie przywołanych poglądów uznać należy, że stwierdzenie nieważności zarządzenia może nastąpić tylko wtedy, gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a jednocześnie, gdy skutki takiego uchybienia czy wady pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Zasada praworządności wymaga, aby każde działanie organu administracji publicznej miało niebudzącą wątpliwości podstawę prawną w obowiązujących przepisach prawa. Wzgląd na tę zasadę sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji niewyrażonych wprost w przepisach. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych za nieuzasadnione i niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należy uznać twierdzenia organu o tym, że wydane zarządzenie miało charakter funkcjonalny i informacyjny. Wskazać nadto należy, co organ słusznie zauważa, że w przypadku rozwiązania stosunku powołania z uwagi na upływ okresu powołania, nie jest wymagane wydanie stosownego zarządzenia, ani nie ma potrzeby dodatkowego zawiadamiania pracownika, o nadejściu terminu rozwiązania stosunku pracy. Sumując powyższe, zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.