II SA/Ke 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza [...] i Gminy P. z [...] grudnia 2021 r. znak: [...] orzekającej o rozgraniczeniu, przedstawionych na szkicu granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego A. B. i przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu 29 listopada 2021 r., nieruchomości gruntowych położonych w obrębie ewidencyjnym D. , gmina P., to jest nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] stanowiącą własność S. R., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność S. S., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z 1 czerwca 2021 r. S. R. wystąpił o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym Drugnia, gmina P., to jest nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] stanowiącą własność S. R. z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] stanowiącą własność S. S.. Następnie organ pierwszej instancji upoważnił do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych geodetę. Czynności te rozpoczęto 11 października 2021 r., co zostało stwierdzone w protokole granicznym, zaewidencjonowanym pod numerem [...] W oparciu o ten operat organ pierwszej instancji wydał więc ww. decyzję z 7 grudnia 2021 r. i orzekł o rozgraniczeniu, powołując w podstawie prawnej decyzji m.in. art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.). Od decyzji tej odwołanie wniósł S. S., podnosząc w szczególności, że nie jest zadowolony z decyzji, gdyż nowa granica wyznaczona przez geodetę znacząco różni się na jego niekorzyść od tej, która widnieje w zgromadzonych przez niego dokumentach: wypisach, wyrysach, mapach i która istniała od zawsze, od kilku pokoleń. Kolegium wskazało dalej, że stosownie do treści art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak zważył organ odwoławczy, przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Organ drugiej instancji wyjaśnił, kiedy zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze treść art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wniesienie odwołania od ww. decyzji o rozgraniczeniu jest niedopuszczalne. W tego rodzaju sprawach, zdaniem Kolegium, ustawodawca wprowadził odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), albowiem od decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stronom nie przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Żądanie to kończy postępowanie administracyjne i rozpoczyna postępowanie sądowe. Dopiero przekazanie sprawy przez organ administracji otwiera kognicję sądu powszechnego w sprawach o rozgraniczenie. W opinii organu odwoławczego, popartej stanowiskiem sądów administracyjnych, przepis art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego należy pojmować jako lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji. Niedopuszczalność odwołania musi wynikać wprost z ustawy: to przepis ustawy, a nie decyzja organu administracji wydana w indywidualnej sprawie, może wyłączyć dopuszczalność odwołania się od niej w administracyjnym toku instancji. Taki przepis zdaniem Kolegium - zawiera właśnie ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 33 ust. 3 względem decyzji, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 tej. ustawy. Wszystko to oznacza, że tryb administracyjny, w przypadku decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości kończy się decyzją organu pierwszego stopnia, a ewentualne dalsze kwestionowanie jej ustaleń możliwe jest tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym. W tych sprawach bowiem ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kolegium podkreśliło równocześnie, że organ pierwszej instancji zawarł w zaskarżonej decyzji prawidłowe pouczenie co do przysługującej stronie ścieżce odwoławczej. Od powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której zarzucił: - naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zaniechanie przekazania pisma zatytułowanego jako "Odwołanie od decyzji: [...] z dn. [...].12.2021" do sądu powszechnego tj. Sądu Rejonowego w Busko-Zdrój w sytuacji, gdy z treści pisma jednoznacznie wynikało, że strona postępowania rozgraniczeniowego była niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia, w wyniku czego skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie: - naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia o zwrocie pisma wnoszącemu zatytułowanego jako "Odwołanie od decyzji: [...] z dn. [...]12.2021" w sytuacji, gdy pismo wniesiono do organu niewłaściwego, zaś organem właściwym pozostawał sąd powszechny - Sąd Rejonowy w Busko-Zdrój, skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie, tj. w myśl unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne; - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia w sprawie wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy poprzez niepodjęcie czynności procesowych polegających na przekazaniu sprawy do sądu powszechnego, co pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto z intencją strony postępowania, w wyniku czego skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie, tj. w myśl unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i zaniechanie podjęcia w sprawie wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, poprzez niepodjęcie czynności procesowych polegających na wezwaniu strony do złożenia wyjaśnień, czy przedmiotowe pismo stanowi żądanie przekazania sprawy do sądu w trybie art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w wyniku czego skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie, tj. w myśl unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne; - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą dotyczącą budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez zaniechanie przekazania sprawy do sądu powszechnego, sprzecznie z normą rangi ustawowej, tj. art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nadto z intencją strony postępowania, w wyniku czego skarżący został pozbawiony możliwości rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie. Strona zarzuciła ponadto, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci zamknięcia drogi do rozpoznania sprawy w przepisanym prawem trybie, tj. w myśl unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem skarżący terminowo, w ramach pisma procesowego, przedstawił organowi pierwszej instancji niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozgraniczenia, natomiast organ administracji publicznej przekazał to pismo do organu odwoławczego, kwalifikując je jako odwołanie złożone w trybie art. 127 k.p.a., zaś organ odwoławczy bezzasadnie, bo z pominięciem normy art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie przekazał sprawy do sądu powszechnego właściwego do rozpoznania sprawy na dalszym etapie postępowania, do czego pozostawał zobligowany, ewentualnie nie zwrócił przedmiotowego pisma skarżącemu w trybie art. 66 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego skarżący został pozbawiony uprawnienia do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej jego interesu. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Postanowieniem z 11 maja 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując, środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że narusza ono prawo procesowe w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu nieruchomości zawartą w decyzji Burmistrza [...] i Gminy P. z [...] grudnia 2021 r. stanowiły przepisy art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej jako "P.g.i.k."). Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobligowany wydać decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei stosownie do art. 33 ust. 3 ww. ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że od decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nie przysługuje odwołanie, które stanowi podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności jak i zasadności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W – wa 2006, s. 570). Jednakże mając na uwadze art. 78 Konstytucji RP, stanowiący, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, ustawodawca w art. 33 ust. 3 P.g.i.k. ustanowił uprawnienie dla strony niezadowolonej z decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości do żądania w zakreślonym ustawą terminie przekazania sprawy sądowi (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Rz 498/18, dost. na ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sposób ustawodawca ustanowił odstępstwo od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ w sytuacji, gdy strona postępowania rozgraniczeniowego nie jest zadowolona z decyzji organu administracji publicznej przysługuje jej prawo żądania rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. W takim przypadku postępowanie administracyjne ulega unicestwieniu, a sprawa o rozgraniczenie nieruchomości podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 829/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie, gdy strona nie złożyła żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w obrocie prawnym pozostaje obowiązująca decyzja ostateczna, w stosunku do której zachodzi dopuszczalność wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. W tym wypadku strona niezadowolona z ustalenia granicy, o którym orzekł organ administracji na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.i.k., pozostaje w istocie niezadowolona z zakresu prawa własności ustalonego na gruncie. W tym zakresie sprawa staje się "sprawą o własność", która należy do kognicji sądu powszechnego (Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Katowice 1999 r., str. 210; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15.11.2012 r. sygn. IV SA 879/12). W niniejszej sprawie S. S. złożył do Urzędu Miasta i Gminy P. pismo, którego tytuł i adresat (czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze) wskazywało na to, że jest to odwołanie od decyzji Burmistrza [...] i Gminy P. o rozgraniczeniu wydanej [...] grudnia 2021 r. Pismo to złożone zostało po doręczeniu stronie decyzji rozgraniczeniowej zawierającej pouczenie, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Pismo to zakwalifikowane jako odwołanie przekazane zostało do organu drugiej instancji. Tymczasem, jak stanowi art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten reguluje m.in. sytuację, w której organ administracji publicznej po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, że nie tylko nie jest właściwy do wszczęcia i rozstrzygnięcia sprawy, ale sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Niewątpliwie organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., sygn. akt 1466/10, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov., wyrok WSA z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 768/06 Lex nr 235525). W tej sprawie wnikliwa analiza treści wniesionego przez skarżącego pisma z 15 grudnia 2021 r. wskazuje, że w piśmie tym wyraził on swoje niezadowolenie z ustalonego w decyzji o rozgraniczeniu przebiegu granicy wydanej przez Burmistrza [...] i Gminy P.. W końcowej części pisma strona wskazała bowiem, że: "Zgromadzone dokumenty potwierdzające moje argumenty uzasadniające odwołanie przedstawię w sądzie." Wynika więc ze stanowiska S. S. wyrażonego w analizowanym piśmie, że w opinii strony trafi ono do sądu. Trzeba jednocześnie zauważyć, że w pouczeniu zawartym w decyzji rozgraniczeniowej znajduje się informacja, że w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Okoliczności te - w świetle regulacji przepisów o rozgraniczeniu i art. 66 § 3 k.p.a., ale także określonych w przepisach prawa zasad postępowania administracyjnego - wskazują, że Kolegium powinno zwrócić stronie pismo z 15 grudnia 2021 r., ewentualnie organ ten winien ustalić w drodze wezwania S. S. do udzielenia informacji, czy jego pismo stanowi wniosek o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, czy też jest to odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z pouczeniem o skutkach wniesienia takiego odwołania. Takie działanie organu było tym bardziej zasadne, że w sprawie jak niniejsza doniosłe w skutkach jest właściwe odczytanie intencji strony. Strona bowiem w sytuacji nieprzekazania sprawy sądowi powszechnemu - wobec niezłożenia wniosku o takie przekazanie - traci uprawnienie do kwestionowania decyzji o rozgraniczeniu nie tylko w postępowaniu cywilnym, ale także w postępowaniu drugoinstancyjnym w trybie zwykłym – z powodu jego niedopuszczalności. Stąd, zdaniem Sądu, Kolegium co najmniej przedwcześnie wydało postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, nie bacząc na obowiązki procesowe, jakie wynikają z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 499/21 (dost. na orzeczenia.nsa.gov.pl), że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, Lex nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania z urzędu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Bierność organu stanowi naruszenie prawa bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miała miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, Lex nr 293175). Organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Organ obowiązany jest więc informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, Lex). Nie budzi zaufania obywatela do działalności organów administracji publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) lekceważenie przez ten organ swoich obowiązków procesowych, zwłaszcza gdy wynikiem tych zaniedbań strona ponosi negatywne skutki prawne. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem organ wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 134 w zw. z art. 66 § 3, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Oczywiście zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości dokonanego przez Burmistrza rozgraniczenia nie mogły zostać rozpoznane, ponieważ w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała wyłącznie zgodność z prawem rozstrzygnięcia Kolegium stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania równy wysokości uiszczonego wpisu sądowego od skargi.