II SA/Ke 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowcu z dnia 30 maja 2003 r. nr VII/45/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność § 30 ust. 1 i ust. 2 załączników nr 1 – 20 do zaskarżonej uchwały. W dniu 30 maja 2003 r. Rada Gminy w Opatowcu, działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VII/45/2003 w sprawie uchwalenia statutów sołectw w gminie Opatowiec, nadając w § 1: 1. Statut sołectwa Charbinowice, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały 1 2. Statut sołectwa Chrustowice, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały 3. Statut sołectwa Chwalibogowice, stanowiący załącznik Nr 3 do uchwały 4. Statut sołectwa Kamienna, stanowiący załącznik Nr 4 do uchwały 5. Statut sołectwa Kęsów, stanowiący załącznik Nr 5 do uchwały 6. Statut sołectwa Kobiela, stanowiący załącznik Nr 6 do uchwały 7. Statut sołectwa Kocina, stanowiący załącznik nr 7 do uchwały 8. Statut sołectwa Kraśniów, stanowiący załącznik Nr 8 do uchwały 9. Statut sołectwa Krzczonów, stanowiący załącznik Nr 9 do uchwały 10. Statut sołectwa Ksany, stanowiący załącznik Nr 10 do uchwały 11. Statut sołectwa Ławy, stanowiący załącznik Nr 11 do uchwały 12. Statut sołectwa Mistrzowice, stanowiący załącznik Nr 12 do uchwały 13. Statut sołectwa Opatowiec, stanowiący załącznik Nr 13 do uchwały 14. Statut sołectwa Podskale, stanowiący załącznik Nr 14 do uchwały 15. Statut sołectwa Rogów, stanowiący załącznik Nr 15 do uchwały 16. Statut sołectwa Rzemienowice, stanowiący załącznik Nr 16 do uchwały 17. Statut sołectwa Senisławice, stanowiący załącznik Nr 17 do uchwały 18. Statut sołectwa Trębaczów, stanowiący załącznik Nr 18 do uchwały 19. Statut sołectwa Urzuty, stanowiący załącznik Nr 19 do uchwały 20. Statut sołectwa Wyszogród, stanowiący załącznik Nr 20 do uchwały. W treści § 30 postanowiono, że cyt.: "Dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa wymagana jest obecność co najmniej1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa" (ust. 1), a "o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego kworum wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu" (ust. 2). W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie podniósł zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji oraz art. 35, art. 36 i art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści każdego z ww. załączników cyt. wyżej ograniczenia – co stanowi regulację sprzeczną z ww. przepisami, gdyż u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru organów sołectwa żadnego kworum, a także nie wskazuje, że odstąpienie od wymaganego kworum jest możliwe dopiero w kolejnym głosowaniu, jak to wynika z uchwalonych regulacji. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głodowaniu tajnym i bezpośrednim. Powyższy przepis zawiera regulacją kompletną i nie wprowadza żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Tym samym, wprowadzenie w zakwestionowanych statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej – jak wskazał tut. Sąd w wyroku z 18 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 677/22. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów załączników do powołanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opatowcu wniosła o jej oddalenie, argumentując że określenie kworum jako warunku ważności podejmowania uchwał przez zebranie wiejskie nie narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., który w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. Jeżeli są zachowane kryteria objęte art. 36 ust. 2 u.s.g. to także dopuszczalne było doprecyzowanie kworum jako wymogu określonej reprezentatywności mieszkańców danej społeczności lokalnej. Wskazanie tego kworum nie narusza zasady głosowania tajnego głosowania bezpośredniego, wyboru spośród nieograniczonej liczby kandydatów oraz wyboru na zebraniu wiejskim przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie można także przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej – skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy bezpośrednich wyborach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3). Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie należało uwzględnić zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającego na wprowadzeniu w treści § 30 ust. 1 i 2 załączników nr 1-20 do zaskarżonej uchwały (dotyczących statutów poszczególnych sołectw) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa – poprzez wymóg obecności co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, z jednoczesnym wskazaniem, że przepisu tego nie stosuje się, gdy zebranie odbywa się w nowym terminie z powodu braku uprzedniego uzyskania wymaganego kworum. W zakresie kworum dotyczącym zebrania wiejskiego sołectwa należy przyjąć, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. – z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim – jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności – czy też jak to ujęto w zaskarżonej uchwale "prawomocności" – uchwał zebrania wiejskiego. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności podjętych uchwał należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady, w tym dotyczące wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. prawomocne wyroki WSA w Kielcach z 10 października 2019 r. o sygn. II SA/Ke 595/19, z 18 lipca 2019 r. o sygn. II SA/Ke 382/19, z 22 listopada 2023 r. o sygn. II SA/Ke 582/23, z 17 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 69/24, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej CBOSA). Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych statutach zapisów dotyczących kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa jako warunku "prawomocności" uchwał zebrania wiejskiego, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum w nowym terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności wyboru uchwał podejmowanych na zebraniu wiejskim. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.