II SA/Ke 193/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz G. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce Nr [...] w miejscowości R. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] w miejscowości R. Pismami z dnia 30 sierpnia 2012r. a następnie z dnia 12 października 2012r. i 9 listopada 2012r. G. F. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] położonej w miejscowości R.. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego została wydana z naruszeniem obowiązującej procedury i z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a. W dniu [...] Starosta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z urzędu zawiesił prowadzone postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami [...]położonymi w R., co uzasadnia zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W dniu 30 sierpnia 2013r. G. F. złożyła wniosek o podjecie postępowania wznowieniowego a w uzasadnieniu wskazała, że decyzjami z dnia 22 lipca 2013r. i 23 lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia 5 marca 2013r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji M. N., oraz decyzji Wójta Gminy R. z dnia 5 kwietnia 2012r. zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję Wójta Gminy R. z dnia 5 marca 2012r. Ponadto wskazała, że decyzja z dnia 3 lipca 2012r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi wydana została w oparciu o decyzje wójta gminy R., co do których stwierdzono nieważność, zachodzą więc przesłanki do wznowienia zawieszonego postępowania z urzędu. Postanowieniem z dnia 18 września 2013r. Starosta odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 3 lipca 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości R. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe jeszcze trwa a jedyną przesłanką skutkującą podjęcie zawieszonego postępowania jest ostateczne lub prawomocne orzeczenie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nr 1637/2 i 1636 w miejscowości R.. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. F. wskazała, że postępowanie rozgraniczeniowe nie można uznać za prejudykat, a co za tym idzie brak było przesłanek do zawieszania postępowania wznowieniowego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wskazała, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia braku w ogóle przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że powodem zawieszenia postępowania wznowieniowego było to, że w stosunku do działki nr [...], na której realizowana jest inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 3 lipca 2012r., prowadzone jest postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało jeszcze zakończone. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe wykaże przebieg granicy i odległość usytuowania projektowanego budynku od granicy a tym samym czy objęcie obszarem oddziaływania sąsiedniej nieruchomości daje właścicielowi tej nieruchomości przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co jest niezbędne w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewody z dnia [...] wniosła G. F. wskazując, że: postępowanie rozgraniczeniowe nie można uznać za prejudykat, a co za tym idzie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem również w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem skarżącej skoro nie było podstaw do zawieszenia postępowania w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a to organ winien podjąć zawieszone postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, ustosunkowując się do zarzutów G. F., powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, aczkolwiek nie wszystkie przyczyny uwzględnienia skargi są tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody, w którym za zasadne uznano odmowę podjęcia zawieszonego postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia 3 lipca 2012r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...]. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku więc, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne musi być w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 377-378). W przedmiotowej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że toczące się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i fakt jego trwania determinuje konieczność zawieszenia postępowania. Z argumentacją tą nie sposób się zgodzić. Nie można przyjąć, że w każdym przypadku toczące się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy działki, na której realizowana jest inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o pozwolenie na budowę. Oceny istnienia i charakteru związku pomiędzy wskazanymi postępowaniami pod kątem istnienia przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dokonywać indywidualnie w każdej sprawie i w zależności od jej okoliczności związek uzasadniający zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może zachodzić, lub nie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 maja 2013r. w sprawie II SA/Ke 836/12). Odnosząc się w tym miejscu co do kwestii związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę, a sprawą o rozgraniczenie pomiędzy działką, na której planowana jest inwestycja, a działką sąsiednią, należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich, w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja - mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Kr 1432/98, LEX nr 655424, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2001 r., IV SA 420/99, LEX nr 657315, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Bk 32/08, LEX nr 1045090). Pogląd ten motywowany jest twierdzeniem, że w sytuacji, gdy prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest wykazane niewadliwe, przez co może budzić wątpliwości, a zmiana przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym spowodowałaby niezachowanie odległości, o których mowa w § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, zwłaszcza, gdy budowa jest projektowana w granicy, do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy. Według drugiego poglądu, ewentualny spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 10 września 2001 r. II SA/Lu 440/00, wyrok NSA z 8 stycznia 2003 r. II SA/Lu 1156/01, Lex Polonica nr 360620, wyrok NSA z 12 marca 2003 r., SA/Bk 1472/02, wyrok WSA w Białymstoku z 22 stycznia 2008 r. II SA/Bk 121/07, wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r. II OSK 2102/10, Lex nr 1125235, wyrok WSA w Lublinie z 12 marca 2013 r., II SA/Lu 77/13). W uzasadnieniu tego stanowiska podniesiono, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może nastąpić rozstrzygnięcie kwestii rozgraniczenia, bo organy architektoniczno-budowlane nie mają w tym zakresie kompetencji. Ponadto żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi przy tym na wymóg złożenia jedynie ww. oświadczenia kwestia omawianego zagadnienia wstępnego w ogóle nie występuje. Tak więc stanowisko zaprezentowane w skardze jest tylko jednym ze stanowisk zaprezentowanym w tej materii. W niniejszej sprawie niezależnie od przedstawionych poglądów należy mieć na względzie, że zaskarżone postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania zostało wydane we wznowionym postępowaniu, na etapie sprawy gdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w dniu 22 lipca 2013r. i 23 lipca 2013r. wydało decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia 5 marca 2012r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji M. Na i decyzji Wójta Gminy R. z dnia 5 kwietnia 2012r. zmieniającej w trybie art. 155 K.p.a. decyzję Wójta Gminy R. z dnia 5 marca 2012r. ( k. 76 akt administracyjnych). Należy wskazać, że przedmiotowe decyzje były podstawą wydania ostatecznej decyzji z dnia 3 lipca 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania w części rozbudowanej, usytuowanego na działce oznaczonej nr 1637/2 w miejscowości R. ( k. 8 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych znajduje się również pismo Urzędu Wojewódzkiego Wydział Infrastruktury i Godezjii z dnia 16 września 2013r. skierowane do skarżącej G. F. informujące, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ właściwy tj. Starosta wznowi postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją starosty z dnia 3 lipca 2012r. Mimo takiego stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w/w piśmie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014r. Wojewoda utrzymał odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w mocy. Mając na uwadze powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczający jest materiał dowodowy zebrany w aktach niniejszej sprawy – jako że wynik toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie będzie miał istotnego znaczenia w aktualnej sytuacji. W rezultacie trwanie zawieszenia prowadzonego przez Starostę postępowania prowadzi do jednoznacznej konkluzji o naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. (zasada szybkości postępowania) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że Wojewoda, oceniając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. prawidłowość odmowy podjęcia zawieszonego wznowionego postępowania nie dostrzegł błędów, jakich dopuścił się organ I instancji. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem rozstrzygnięcie, Starosty z dnia 14 marca 2013r. – którym zawieszono postępowanie albowiem organ I instancji, orzekając o zawieszeniu postępowania, nie wskazał w dyspozytywnej części tego postanowienia expressis verbis, do kiedy to zawieszenie ma trwać, nadając temu zawieszeniu charakter bezterminowy – sprzeczny z istotą regulacji wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 K.p.a., której ratio legis jest zawieszenie postępowania wyłącznie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodne z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.