II SA/Ke 214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Moskorzew z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVI/119/2019 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVI/119/2019, Rada Gminy Moskorzew, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej zwanej: "usg", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej zwanej: "ucpg" oraz po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Włoszczowie, w § 1 ust. 1 dokonała zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Moskorzew uchwalonego uchwałą nr XIII/103/2019 Rady Gminy Moskorzew z dnia 8 listopada 2019 r., który po zmianie otrzymał brzmienie jak w załączniku do tej uchwały. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy we Włoszczowie, który domagając się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ucpg w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115, § 155, § 135, § 118, § 137, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw poprzez: - powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 2 ust 1 załącznika do uchwały - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zawarta w art. 4 ucpg delegacja do uchwalenia regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego, obejmuje tylko uprawnienie rady gminy do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich nieruchomości, nie zaś do innych nieruchomości, których nie są właścicielami. Tymczasem w zaskarżonym § 2 ust 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń również z chodników położonych przy granicy nieruchomości - a więc z chodników, których nie są właścicielami. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości nie ma więc oparcia w zawartej w art. 4 delegacji. Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące niestanowiących ich własności chodników zostały określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Z przepisu tego wynika, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tym samym ustawodawca określił, co należy rozumieć przez chodnik położony wzdłuż nieruchomości oraz ustawowe zwolnienie od tego obowiązku w wymienionych enumeratywnie przypadkach. Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, dotyczy innych niż chodnik części nieruchomości służących do użytku publicznego, które jednak stanowią część nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ powołał wyrok WSA w Łodzi z 8 września 2015 r., II SA/Łd 549/15, w którym Sąd ten uznał za zgodny z prawem zapis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy o treści: "właściciele nieruchomości mają obowiązek oczyszczenia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń. Ten zapis w sposób oczywisty odpowiada ustawowemu obowiązkowi nałożonego na właściciela nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy". Mając na uwadze przytoczony powyżej pogląd organ uznał, że nałożenie w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, położonych przy granicy należących do nich nieruchomości, nie stanowi nieuprawnionego rozszerzenia obowiązku ustawowego. Ponadto wnoszący odpowiedź na skargę dodał, że wskazanie w § 2 ust. 1, miejsca gromadzenia i sposobu uprzątnięcia, mieści się w pojęciu szczegółowych zasad i wymagań w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ucpg. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c). Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanego przez skarżącego Prokuratora § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. W paragrafie tym Rada Gminy Moskorzew zobowiązała właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia śniegu, błota, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych przy granicy nieruchomości. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis ten w sposób istotny narusza prawo. W cytowanym wcześniej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg, ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zawarta w art. 4 ucpg delegacja do uchwalenia regulaminu stanowiącego akt prawa miejscowego, obejmuje tylko uprawnienie rady gminy do określenia obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich własnych nieruchomości, nie zaś do innych nieruchomości, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. Tymczasem w zaskarżonym § 2 ust. 1 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń również z chodników położonych przy granicy nieruchomości – a więc z chodników, których nie są właścicielami w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ucpg. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości nie ma więc oparcia w zawartej w art. 4 ucpg delegacji, co już samo w sobie musi skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego skargą zapisu. Obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące chodników, nie stanowiących ich własności zostały określone w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Tym samym ustawodawca określił, co należy rozumieć przez chodnik położony bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz ustawowe zwolnienie z tego obowiązku w wymienionych enumeratywnie przypadkach. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli wprost w przepisie rangi ustawowej jest o tyle zrozumiałe, że stanowi on rodzaj publicznego świadczenia nałożonego na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości, co – podobnie jak nałożenie na obywatela wszelkich rodzajów danin publicznych – wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej, bądź wyraźnej delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Ke 156/22, dostępny na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony § 2 ust. 1 załącznika do uchwały wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. W tym zakresie zaskarżony zapis odnosi się do chodników położonych przy granicy z nieruchomością, a więc nie należących do jej właściciela, co – jak wyżej wyjaśniono – stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. W świetle przedstawionych wywodów, niemożliwy do zaakceptowania jest dla składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd wyrażony w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Łodzi z 8 września 2015 r., II SA/Łd 549/15, sprowadzający się do stwierdzenia, że zawarcie obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest zgodne z prawem. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok: WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19; NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11, dostępne jw.). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego § 2 ust. 1 załącznika do uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.