II SA/Ke 218/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. i M. W. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 lutego 2024 r. znak: WOA.7721.108.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Decyzją z 29.02.2024 r. znak: WOA.7721.108.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (zwanego dalej "PINB") z 21.11.2023 r. znak: PINB-SO.5160.31.2023.I, którą umorzono postępowanie, wszczęte z urzędu w sprawie zmiany naturalnego spływu wód opadowych na działce o nr ewid. A przy ul. [...] (zwanej dalej "działką"), w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce, uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB wyjaśnił, że pismem z 12.01.2023 r. PINB w Sandomierzu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności i zgodności z projektem wybudowanego urządzenia wodnego, tj. systemu drenażowego na terenie działki, stanowiącej współwłasność L. W. i M. W. (zwanych dalej "stronami"). W celu zebrania materiału dowodowego w sprawie organy nadzoru budowlanego wyznaczały oględziny na dni: 02.02.2023r., 15.03.2023r., 11.04.2023r., 01.06.2023r. (przełożone na dzień 29.06.2023r.), 31,08.2023r., 07.11.2023r. jednak żadne z wyznaczonych czynności w terenie nie doszły do skutku ponieważ L. i M. W. nie udostępnili organom nadzoru budowlanego terenu działki o Nr ewid. A, a tym samym udaremnili przeprowadzenie wyznaczonych czynności. W toku postępowania uzyskano dokumentację, dotyczącą zawiadomienia stron będących inwestorami o zakończeniu budowy odwodnienia działki wraz ze zbiornikiem na wody opadowe o poj. 3,5m3 na działce – z której wynika, że decyzją z 28.08.2020r. Starosta Sandomierski zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronom pozwolenia na budowę muru oporowego, podjazdu oraz odwodnienia działki wraz ze zbiornikiem na wody opadowe o poj. 3,5 m3, na ww. działce. Podaniem z dnia 11.10.2022 r. inwestorzy zawiadomili o zakończeniu robót budowlanych. Do akt sprawy dołączono projekt budowlany, stanowiący załącznik do ww. decyzji z 28.08.2020 r., opracowany w kwietniu 2020 r. Przy piśmie z dnia 28.08.2023 r. Urząd Miejski w [...] Wydział Nadzoru Komunalnego przesłał kserokopię "Opinii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewid. A, [...]", opracowaną w październiku 2022 r. Postanowieniem z 27.09.2023 r. osoba pełniącego obowiązki PINB w Sandomierzu została wyłączona od udziału w przedmiotowym postępowaniu, a do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczono PINB dla Miasta Kielce. Decyzją z 21.11.2023 r. PINB dla miasta Kielce, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zmiany naturalnego spływu wód opadowych na ww. działce, wskazując że naturalny spływ wód opadowych przed budową i po wybudowaniu ww. budynku jednorodzinnego nie uległ zmianie. W odwołaniu od ww. decyzji E. i P. S. wskazali na niewłaściwość organu I instancji, jako że właściwym w przedmiocie zbadania stosunków wodnych jest Burmistrz Miasta Sandomierza. Ponadto, w 2023 r. PINB w Sandomierzu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "legalności i zgodności z projektem budowlanym wybudowanego urządzenia wodnego tj. systemu drenażowego na terenie działki A" – nie zaś w sprawie zbadania stosunków wodnoprawnych. ŚWINB, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisanej na wstępie decyzji, wskazał że ustalenia faktyczne organu I instancji nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. PINB zaniechał bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wnikliwego zgromadzenia materiału dowodowego, a konsekwencją tych uchybień jest dowolna – a nie swobodna – ocena dowodów. Organ I instancji nie przeprowadził skutecznych oględzin w sprawie. Ostatnie czynności w terenie, które miały miejsce 7.11.2023 r., nie doszły do skutku – wobec braku udostępnienia terenu działki organowi (brak zgody stron). Uniemożliwiło to zebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie – wobec czego umorzenie postępowania administracyjnego było, zdaniem ŚWINB, przedwczesne. Brak bowiem faktycznej możliwości oceny, czy urządzenie wodne tj. system drenażu na terenie ww. działki został wykonany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją (ww. decyzja Starosty Sandomierskiego z 28.08.2020 r.). W tym zakresie zwrócono uwagę na ustalenia zawarte w "Opinii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach nr A, [...]", opracowanej październiku 2022 r., po przeprowadzonych 28.07.2022 r. i 19.09.2022 r. wizjach lokalnych przy udziale przedstawiciela Gminy [...] oraz właścicieli działek o nr ewid. [...], A. Mianowicie, ocena autora tego opracowania sugeruje, że system odwadniający ww. działki został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty Sandomierskiego z 28.08.2020 r. Kwestia ta, zdaniem organu II instancji, wymaga wyjaśnienia, a tym samym zebrania takiego materiału dowodowego w sprawie, który potwierdzi lub zaprzeczy temu stanowi rzeczy. Środkiem dowodowym, który przyczyni się do wyjaśnienia tej kwestii będą oględziny, które winien przeprowadzić PINB. ŚWINB, odnosząc się do złożonego odwołania, podzielił wyrażone tam stanowisko, że postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie zbadania legalności i zgodności z projektem budowlanym wybudowanego urządzenia wodnego (systemu drenażowego), a nie zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych na działce o nr ewid. A w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce. Organem właściwym do badania kwestii zmiany stosunków wodnych jest Burmistrz Miasta Sandomierza, który prowadzi postępowanie w tym zakresie (informacja z pisma Urzędu Miejskiego z 25.01.2023 r.). Natomiast organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie dotyczące urządzeń związanych z odwodnieniem działki. W sprzeciwie od ww. decyzji organu odwoławczego strony podniosły zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. – poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu – w sytuacji gdy decyzja ta nie była obarczona uchybieniami w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wytkniętymi w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że urządzenie wodne zostało wykonane zgodnie z dokumentacją projektową oraz powykonawczą – zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Natomiast prowadzone postępowanie od samego początku obarczone było wadą w postaci błędnego zaklasyfikowania urządzenia wodnego jako system drenażowy. Obecna zamiana rur spustowych na żółte tymczasowe rury drenarskie wynika z faktu prowadzonych prac polegających na zmianie elewacji. W momencie zgłoszenia zakończenia budowy domu zamontowane były inne niż obecnie rynny. Pomimo wielokrotnych wniosków i próśb skarżących, organ przez cały okres trwania postępowania nie wskazał, co stanowi podstawę jego wszczęcia. Odnośnie krzywdzącego i deprecjonującego sformułowania o "udaremnieniu" oględzin przez skarżących, odwołano się do uwag zawartych w oświadczeniu z 16.11.2023 r., jak również piśmie z 14.12.2023 r. – do których organ się nie odniósł. Tymczasem w dniach 20.10.2023 r., 31.10.2023 r. i 6.11.2023 r. skarżący informowali PINB, że w dniu oględzin wyznaczone są inne czynności z udziałem biegłego i nie będą w stanie udostępnić działki. Organ nie wykazał, aby zachodziły specjalne okoliczności uzasadniające przeprowadzenie kontroli w obecności "przywołanego pełnoletniego świadka". Zgodnie zaś z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Końcowo strony wskazały, że jakkolwiek kwestionują stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji PINB, to podjęte w tym zakresie merytoryczne rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zaskarżając decyzję kasacyjną wskazano, że stwierdzone przez ŚWINB wątpliwości można było wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 K.p.a. W rezultacie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia skarżący są narażeni na dalsze nękanie ze strony organu i sąsiadów kolejnymi wezwaniami do przedłożenia dokumentacji, nieuzasadnionymi oględzinami czy niepotrzebnym wydawaniem opinii. Natomiast akta administracyjne dostarczają wszelkich niezbędnych informacji odnośnie prawidłowości budowy systemu wodnego. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie oględzin byłoby absolutnie konieczne, to przysługiwało mu uprawnienie do wszczęcia, krótszego i mniej dotkliwego uzupełniającego postępowania dowodowego. ŚWINB, uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia pokazał, że nie zależy mu (wbrew wyrażonym w art. 7 oraz art. 12 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej oraz szybkości) na praworządnym i bezzwłocznym załatwieniu sprawy, lecz na nękaniu skarżących. Skarżący zakwestionowali zarazem przyznanie statusu strony w niniejszym postępowaniu E. i P. S., podkreślając że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Sam fakt, iż osoby te są współwłaścicielami działki sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżących oraz pasa gruntu pełniącego funkcję drogi dojazdowej do ich nieruchomości może wskazywać jedynie na ich interes faktyczny – co nie uzasadnia jednak przyznania statusu stron postępowania. Wobec powyższego osobom tym nie przysługiwało uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji z 21.11.2023 r. W tym kontekście uporczywe naruszanie przez organ art. 28 k.p.a. świadczy o braku obiektywizmu i działaniu na szkodę skarżących. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji ŚWINB i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2023r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego" . Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały w niej określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez ŚWINB decyzji organu I instancji z 21.11.2023 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB dla miasta Kielce. Przypomnieć zatem trzeba, że tym ostatnim rozstrzygnięciem umorzono postępowanie w sprawie zmiany naturalnego spływu wód opadowych na działce skarżących, wskazując że naturalny spływ wód opadowych przed budową i po wybudowaniu ww. budynku jednorodzinnego nie uległ zmianie. Tymczasem, jak wynika z zawiadomienia z 12.01.2023 r., postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie legalności i zgodności z projektem budowlanym wybudowanego urządzenia wodnego, tj. systemu drenażowego, na terenie działki nr ewid. A przy ul. [...], stanowiącej współwłasność L. W. i M. W. Już z powyższego wynika, jak słusznie zauważył organ II instancji (podzielając zarzuty odwołania), że rozstrzygnięcie PINB nie rozstrzyga istoty sprawy w zakresie przedmiotu, w jakim było prowadzone postępowanie. Potwierdza to treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, gdzie skupiono się na badaniu przesłanek § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), tj. czy doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Natomiast, jak wyżej podniesiono i co trafnie podkreślił organ odwoławczy, prowadzone postępowanie dotyczyło legalności i zgodności z projektem budowlanym wybudowanego urządzenia wodnego i w takim przedmiocie powinny zostać dokonane ustalenia i wydane rozstrzygnięcie. Słusznie zwrócono przy tym uwagę, że istnienie nieprawidłowości w tym zakresie może sugerować znajdująca się w aktach sprawy opinia dotycząca naruszenia stosunków wodnych na działkach A, [...], sporządzona w październiku 2022 r. przez hydrogeologa [...], z której wynika m.in., że wszystkie rynny spustowe należy podłączyć do systemu odwodnienia działki zgodnie z projektem budowlanym. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnienia tych wątpliwości niezbędnym było dokonanie oględzin, których jak dotąd – niezależnie od przyczyny takiego stanu rzeczy – nie udało się skutecznie przeprowadzić. Nie można zgodzić się także z twierdzeniem sprzeciwu, że tak istotnej czynności dowodowej (a także oceny zgromadzonego w efekcie materiału dowodowego) można było dokonać w trybie art. 136 k.p.a., naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20, wyrok WSA w Kielcach z 19.04.2021r., sygn. II SA/Ke 351/21). Tym samym, wbrew temu co podniesiono we wniesionym sprzeciwie, Sąd nie jest uprawniony w ramach postępowania zainicjowanego sprzeciwem do przesądzania o interesie prawnym podmiotu, który sam nie bierze udziału w postępowaniu przed sądem I instancji (por. też m.in. wyrok NSA z 5.03.2024r., sygn. II OSK 151/24). Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.