II SA/Ke 23/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. J. i M. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiające wznowienia na wniosek A. J. i M. J. postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej "ustawa", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że A. i M. J. pismem z dnia 18 marca 2013 r. zgłosili PINB fakt zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych w budynku na działce nr ewid. 1109 w N., na Zakład Produkcyjny [....]. W toku postępowania wyjaśniającego pracownicy organu I instancji dokonali w dniu 16 kwietnia 2013 r. kontroli, w wyniku której stwierdzono, że na ww. działce znajduje się murowany budynek o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60m, usytuowany wzdłuż granicy z działką nr ewid. 1110, użytkowany na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych. Ponadto ustalono, że budynek ten został wybudowany samowolnie w 1957 r., a podstawą aktualnego sposobu jego użytkowania jest jedynie wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. odmówił wszczęcia na wniosek A. i M. J. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie murowanego budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60m, znajdującego się na działce nr ewd. 1109 w N., usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr ewid. 1110, użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych. Następnie poinformował A. J. i M. J., że nie przysługuje im legitymacja stron w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. D., P. D., M. N. i T. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2013 r. oceny technicznej budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60m, użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych, znajdującego się na działce nr ewid. 1109 w N. W dniu 15 października 2013 r. wpłynął do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wniosek A. J. i M. J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem PINB z dnia [...], co spowodowało następnie wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...]. Dokonując jego oceny organ odwoławczy wskazał, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać m.in. czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony jest pogląd, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25.01.2007 r., sygn. akt II OSK 218/06 i z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II GSK). Nie jest to jednak reguła bezwzględna i nie ma zastosowania w każdym przypadku. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania organ I instancji dokonał oceny, czy A. i M. J. przysługuje legitymacja stron postępowania, uznał że nie posiadają oni legitymacji stron i dlatego też poinformował ich, że nie będą brali udziału w tym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji uznał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek położony na działce nr ewid. 1109 w N., jest usytuowany w takiej odległości, że w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce nr ewid. 1108, stanowiącej własność wnioskodawców i nie powoduje naruszenia ich interesu prawnego. Podkreślił, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy podniósł, że A. J. i M. J. nie przysługuje legitymacja stron w postępowaniu mającym na cele zbadanie legalności budowy budynku usytuowanego na działce nr ewid. 1109 w N., a tym samym nie mieli oni legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i zasadnie organ I instancji odmówił na ich wniosek wznowienia postępowania. Podkreślił, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, to taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości i wynikający już z samego pisma, w którym zawarto żądanie wznowienie postępowania administracyjnego wniosek, powoduje konieczność wydania przez organ na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II OSK 2379/11). W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższe postanowienie A. J. i M. J. domagając się jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28 oraz art. 107 § 2 i 3 kpa polegające na: 1) niedostatecznym i błędnym wyjaśnieniu przesłanek utrzymania w mocy postanowień o braku legitymacji skarżących w tym postępowaniu, 2) niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, w tym: - nie uwzględnieniu faktu samowolnej zmiany użytkowania budynku, - nie uwzględnieniu, że budynek ten nie spełnia warunków technicznych, - nie uwzględnieniu, że usytuowany jest o ok. 6,0 m od ich ogrodzenia, a emitowany hałas powstający przy produkcji uniemożliwia przebywanie w domu i poza domem, - nie uwzględnieniu, że brak dojazdu do zakładu dla samochodów ciężarowych i osobowych powoduje najeżdżanie na narożnik ich budynku i jego ciągłe uszkadzanie, a także nie uwzględnienie obowiązujących w dacie zmiany sposobu użytkowania planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucili dowolność w wydawaniu postanowień poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie podjętych decyzji, z której wynikałoby dlaczego ten sam stan prawny i faktyczny uzasadnia różne postanowienia oraz naruszenie warunków technicznych - brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która określa strefę ochronną dla tego typu zakładów produkcyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Dlatego tytułem wstępu podnieść należy, że złożenie podania o wznowienie postępowania rodzi po stronie organu obowiązek wydania na podstawie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania, ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe uniemożliwiające jego wznowienie. Powyższe powoduje, że w ramach uruchamianego żądaniem strony postępowania wznowieniowego wyodrębnić można dwie jego fazy. W pierwszej fazie (wstępnej) organ administracji publicznej bada m.in. czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie. Jedynie pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Ustalenie na etapie wstępnym, iż wniosek nie pochodzi od strony skutkuje, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wydaniem na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia na wniosek skarżących – A. J. i M. J postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na R. D., P. D., M. N. i T. N. obowiązku przedłożenia w terminie do dnia 15 grudnia 2013 r. oceny technicznej budynku o wymiarach w rzucie 9,70 x 4,60m, użytkowanego na cele produkcji podzespołów w postaci grzałek elektrycznych, znajdującego się na działce nr ewid. 1109 w N. Podzielając ustalenia i argumentację prawną organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem z dnia [...], a w konsekwencji nie mają również legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że brak po stronie skarżących przymiotu strony jest oczywisty, a w związku z tym wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa jest uzasadnione. Stanowisko organów jest zasadne. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany). W orzecznictwie podkreśla się także, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia obowiązku, czyli normy będącej materialnoprawną podstawą działania organów nadzoru budowlanego stanowił art. 81c ust. 2 ustawy, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym: "Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego" (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11, LEX nr 1223965). W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy nie mogą być skarżący. Nie są oni bowiem uczestnikiem procesu budowlanego – właścicielami lub zarządcami obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ewid. 1109 w N., lecz są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, a więc osobą trzecią w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Tym samym nie mogą uzyskać statusu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej przedmiotowego obiektu. Dodać również należy, że nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej), nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem dowodowy charakter. W związku z powyższym prawidłowo organy stwierdziły, że skarżący nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji złożone przez nich, jako osób nieuprawnionych żądanie wznowienia postępowania skutkować musiało wydaniem przez organ na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia odmawiającego wznowienia. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczący niedostatecznego i błędnego wyjaśnienia przesłanek odmawiających przyznania skarżącym statusu strony oraz formułowane w skardze zarzuty o charakterze merytorycznym. Jak już wskazano powyżej, zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej, a w związku z tym nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Reasumując, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 2