II SA/Ke 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2010r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych i w tym samym zakresie uchyla decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części o jakiej mowa w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 22 lutego 2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 grudnia 2009r. nr [...] w sprawie przyznania E. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż w dniu 14.05.2009r. E. R. złożyła Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009r. Decyzją z dnia 2 grudnia 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał E. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 4.852,27 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) 4.517,19 zł, a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) 335,08 zł. Odmówił natomiast przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej), albowiem wniosek z dnia 14.05.2009r. nie zawierał żądania uwzględnienia zwierząt, których posiadaczem w okresie referencyjnym był małżonek wnioskodawczyni, jak również stosownego pisemnego oświadczenia współmałżonka. We wniesionym w dniu 15.12.2009r. odwołaniu od tej decyzji E. R. nie zgodziła się z odmową przyznania płatności zwierzęcej i podniosła, że posiada wspólnie z mężem księgę rejestracji bydła założoną przez lekarza weterynarii, w której zarejestrowane są krowy i cielaki. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo opisał kryteria przyznania i sposób obliczenia wysokości kwot JPO i UPO. Odnośnie wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik lub jego małżonek był w okresie od 1.04.2005r. do 31.03.2006r. posiadaczem bydła, owiec, kóz lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W myśl natomiast § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku gdy bydło, owce, kozy lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do odpowiedniego rejestru przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 44, poz. 269 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej zawiera żądanie uwzględnienia przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje ta płatność, zwierząt będących w posiadaniu małżonka wnioskodawcy, jak również imię i nazwisko oraz nr identyfikacyjny (jeżeli został nadany) i PESEL małżonka. Ponadto w myśl pkt 5 powołanego przepisu do wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej dołącza się oświadczenie małżonka wnioskodawcy o wyrażeniu zgody na uwzględnienie zwierząt, które były w jego posiadaniu. Organ odwoławczy ustalił, że E. R. nie posiada zarejestrowanej na swoje nazwisko siedziby stada, a dołączona do odwołania pierwsza strona księgi rejestracji stada bydła zawiera nr siedziby stada zarejestrowanego na jej męża M. R. We wniosku z dnia 14.05.2009r. E. R. nie zaznaczyła, że domaga się uwzględnienia, przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca, zwierząt, których posiadaczem w wymaganym przepisami okresie był jej małżonek. Organ uznał, że żądanie uwzględnienia zwierząt zarejestrowanych na współmałżonka zostało zgłoszone dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, tj. w dniu 15.12.2009r. Nie może zatem zostać uwzględnione, gdyż, jak stanowi art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., rolnik może dokonać zmian w złożonym wniosku, jeżeli zostaną one zgłoszone właściwym władzom najpóźniej do dnia 31 maja roku kalendarzowego, w którym wniosek został złożony. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgłoszenie poprawki dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych. Organ wyjaśnił, że w oparciu o wskazane przepisy, termin na dokonanie zmiany we wniosku trwał w roku 2009 od 15 marca do 9 czerwca. Żądanie zgłoszone w dniu 15.12.2009r. nie mogło zatem zostać uwzględnione, albowiem przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności do gruntów rolnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze E. R. podniosła, że od 2003r. posiada wraz z mężem księgę rejestracyjną stada bydła, założoną przez lekarza weterynarii i wciągniętą do systemu zarządzania i kontroli. Wskazała, że od 30 lat wraz z mężem, z którym łączy ją ustawowa wspólność majątkowa, utrzymuje się z hodowli krów i produkcji mleka. W ocenie skarżącej jej nazwisko musiało zostać wykreślone z rejestru zwierząt bez poinformowania jej o tym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zostały w uchylonej przez Sąd części wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Argumentem organu drugiej instancji na rzecz odmowy przyznania E. R. płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (zwanej płatnością zwierzęcą) był fakt, iż nie zaznaczyła ona we wniosku złożonym w dniu 14.05.2009r. żądania uwzględnienia przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa płatność, zwierząt będących w posiadaniu jej małżonka. Przechodząc do analizy przepisów, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326 ze zm.), płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik lub jego małżonek był w okresie od 1.04.2005r. do 31.03.2006r. posiadaczem bydła, owiec, kóz lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W myśl natomiast § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, w przypadku gdy bydło lub owce, lub kozy, lub konie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez małżonka rolnika, który złożył wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, zwierzęta te uwzględnia się na żądanie rolnika przy ustalaniu powierzchni maksymalnej dla tego z małżonków, na którego drugi z małżonków wyraził pisemną zgodę. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że E. R. nie figuruje w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt jako posiadaczka stada. Figuruje w nim natomiast jej mąż M. R., z którym skarżąca pozostaje, jak twierdzi, w ustroju ustawowej wspólności majątkowej. Można zatem wnioskować, że skarżąca jest współposiadaczem przedmiotowego stada, zwłaszcza że we wniosku z dnia 14.05.2009r. na stronie dziewiątej wskazała M. R. jako współposiadacza swojego gospodarstwa rolnego i posiadacza siedziby stada wchodzącego w skład jej gospodarstwa rolnego. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009r. wynika, że przesłanką przyznania płatności zwierzęcej jest posiadanie wskazanych w przepisie zwierząt w okresie od 1.04.2005r. do 31.03.2006r., wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub rejestru koniowatych. Określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia wymóg zgłoszenia żądania uwzględnienia zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru przez małżonka rolnika wnioskującego o przyznanie płatności zwierzęcej w ocenie Sądu, nie znajduje zastosowania do sytuacji, w której uprawniony do ubiegania się o przyznanie płatności zwierzęcej jest jednocześnie współposiadaczem stada bez względu na okoliczność, kto faktycznie został ujawniony w rejestrze zwierząt. Dla uprawnień wynikających z § 6 ust. 1 rozporządzenia istotne jest bowiem posiadanie zwierząt danego gatunku w okresie referencyjnym przez rolnika lub jego małżonka, nawet jeżeli osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o braku podstaw prawnych dla przyjęcia, że organ odmawia przyznania płatności osobie, która nie widnieje w rejestrze, bez zbadania rzeczywistego stanu posiadania. Wpis w rejestrze jest bowiem tylko jednym z elementów, które można wziąć pod uwagę przy ustalaniu stanu posiadania. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do sytuacji, w której uprawnionym do płatności zwierzęcej byłby rolnik figurujący w rejestrze zwierząt jako posiadacz stada, niezależnie od tego, czy wpis w rejestrze dotyczący posiadacza odpowiada rzeczywistości (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2009r., sygn. II GSK 58/09, II GSK 74/09, z dnia 15 października 2009r. sygn. II GSK 135/09, z dnia 17 lutego 2010r. sygn. II GSK 394/09, publ. http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz 1051 ze zm.), płatność uzupełniająca do roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, przysługiwała rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2.12.2009r. E. R. otrzymała jednolitą płatność obszarową na rok 2009. Omawiana ustawa nie wprowadzała żadnych innych dodatkowych przesłanek, przy czym w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania rozporządzenia określającego rodzaje roślin o których mowa w art. 7 ust 2 pkt 2 i 3, uwzględniającego wykaz systemów wsparcia określony w załączniku I do rozporządzenia nr 73/2009, założenia Wspólnej Polityki Rolnej oraz biorącego pod uwagę, że uprawy roślin, do których przysługują płatności uzupełniające, powinny być prowadzone zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi udzielania wsparcia do tych upraw, jak również delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski, o których mowa w ust. 1, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem m.in. płatności obszarowych, zawarcie we wnioskach danych niezbędnych do prawidłowego przyznania tych płatności oraz przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ( art. 25 ust. 6 cyt. ustawy). Nadto upoważnienie ustawowe zawarte w art. 17 ust. 3 pozwalało ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa przy wydawaniu rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, uzależnienie objęcia danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu, lub od przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. Systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego standardu życia ludności trudniącej się rolnictwem. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych prawo Unii Europejskiej wymaga aby przekazywać płatności wspierające tym rolnikom, którzy istotnie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności. Dlatego też organ, badając spełnienie wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinien wziąć pod uwagę, że celem tych regulacji jest ograniczenie sytuacji uzyskiwania płatności uzupełniających przez osoby, które faktycznie nie użytkują gruntów lub sztucznie stworzyły warunki, by płatności te uzyskać. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. W świetle powyższego, za nieuprawnione należy uznać dokonane jedynie w oparciu o dane z rejestru zwierząt, ustalenie organów administracji obu instancji, że wyłącznym posiadaczem przedmiotowego stada jest M. R., bez zbadania rzeczywistego stanu posiadania. Podkreślenia wymaga fakt, że jak wynika z oświadczenia skarżącej zawartego we wniosku z dnia 14 maja 2009r. mąż – M. R. jest współposiadaczem gospodarstwa lub posiadaczem siedziby stada wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. To zaś oznaczałoby, iż skarżąca jako właścicielka (wspólwłaścicielka) gospodarstwa rolnego i współposiadaczka stada przynależnego do tego gospodarstwa nie ma obowiązku zgłaszania żądania uwzględnienia zwierząt (stada) przy ustalaniu powierzchni, do której przysługuje płatność zwierzęca. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali, czy E. R. jest współposiadaczem zwierząt zgłoszonych do rejestru zwierząt oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Ustalenia te weźmie następnie pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie płatności zwierzęcej. Wymienione wyżej naruszenie przepisów postępowania, jako że miało wpływ na wynik sprawy, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą, we wskazanej części, także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., w części decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2009r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.