II SA/Ke 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 27 marca 2015r. Nr VI/41/2015 w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę. Rada Miejska w Chmielniku uchwałą z dnia 27 marca 2015 r., nr VI/41/2015, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 59 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 61 ust. 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), przekształciła z dniem 31 sierpnia 2015 r. sześcioklasową Szkołę Podstawową w Zreczu Dużym z oddziałem zerowym w Szkołę Filialną w Zreczu Dużym o strukturze organizacyjnej z klasami od pierwszej do szóstej i oddziałem zerowym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku, zobowiązała Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik do dokonania niezbędnych czynności do przeprowadzenia przekształcenia szkoły oraz wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W jej uzasadnieniu organ zacytował art. 59 ust. 1 i 6 o systemie oświaty, a następnie stwierdził, że przekształcenie szkoły w filię to zmiana statusu prawnego szkoły, która nie zmieni dotychczasowej jej funkcji i formy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. To rozwiązanie pozwoli dzieciom nadal realizować obowiązek szkolny najbliżej miejsca zamieszkania. Główną przesłanką uzasadniającą przekształcenie Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku jest mała liczba dzieci oraz duże koszty utrzymania w porównaniu do liczby uczęszczających uczniów. Po tym przekształceniu uczniowie klas I-VI oraz oddziału zerowego nadal będą kontynuować naukę w filii szkoły podstawowej, która będzie funkcjonować w strukturze organizacyjnej Szkoły. Przekształcenie Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię spowoduje zmniejszenie wydatków na utrzymanie tej szkoły. Po przekształceniu pracownicy tej szkoły staną się pracownikami Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku, co umożliwi racjonalizację zatrudnienia i większe możliwości wykorzystania ich potencjału intelektualno- organizacyjnego w celu podniesienia poziomu dydaktyczno-wychowawczego szkoły. W szkole filialnej zostanie zlikwidowane stanowisko dyrektora, którego obowiązki przejmie Dyrektor S.P. im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku. Odległość 4 km między szkołami nie będzie sprawiać problemów w sprawowaniu bezpośredniego nadzoru Dyrektora Szkoły nad działalnością filii, o czym świadczy funkcjonowanie filii Szkoły Podstawowej w Śladkowie Małym. Podkreślono, że Gmina Chmielnik po podjęciu uchwały Nr V/27/2015 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 16 lutego 2015 roku o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku wypełniła dyspozycje art. 59 ustawy o systemie oświaty ponieważ: 1. w uzasadnieniu tej uchwały została przedstawiona ocena i opis przyczyn podjęcia tej decyzji oraz możliwości kontynuowania nauki po tym przekształceniu; 2. poinformowano wszystkich rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku listami za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz omówiono tę sprawę na zebraniu zorganizowanym z rodzicami w Szkole Podstawowej w Zreczu Dużym; 3. przesłano do Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w/w uchwałę Rady Miejskiej w celu uzyskania opinii; 4. uzyskano pozytywną opinię Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku; 5. po przekształceniu Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym w filię Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku uczniowie klas I-VI oraz oddziału przedszkolnego zerowego będą nadal kontynuować naukę w tej szkole funkcjonującej jako filia Szkoły Podstawowej im. Stefana Żeromskiego w Chmielniku; 6. związkom zawodowym została przekazana uchwała o zamiarze przekształcenia i przekazano również projekt niniejszej uchwały w celu uzyskania opinii w tej sprawie. Wobec powyższego Rada Miejska w Chmielniku uznała, że podjęcie niniejszej uchwały jest zasadne. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę (a także kilka innych uchwał, które są przedmiotem odrębnych spraw toczących się przed tut. Sądem) M.P.i K. P. domagali się stwierdzenia jej nieważności oraz orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu, odnośnie uchwały z 27 marca 2015 r. zarzucili, że działania Gminy w sprawie przyjęcia uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym są bezpodstawne i wynikają z faktu, że uchwały z roku 2015 w sprawie zamiaru oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym na filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku zostały przyjęte przez Radę z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność. Zdaniem skarżących Rada Miejska w Chmielniku uchybiła art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe, a podstawą takiej oceny jest treść zaskarżonej uchwały, z której wynika, że organ gminy dokonuje przekształcenia funkcjonującej szkoły podstawowej w szkołę filialną innej szkoły. Z kolei art. 59 w ust 6 tej ustawy nakazuje w przypadku przekształcenia odpowiednie stosowanie przepisów o likwidacji zawartych w art. 59 ust 1-5 oraz w art. 58 ustawy. W wyniku procedury przekształcenia jednostka budżetowa ulegnie przekształceniu w ten sposób, że zostanie włączona w strukturę organizacyjną innej szkoły, w charakterze szkoły filialnej. Postanowił o tym wprost organ prowadzący stanowiąc, że organizacyjnie Szkoła Filialna w Zreczu Dużym będzie podporządkowana Szkole Podstawowej w Chmielniku. W wyniku zakreślonej przez organ prowadzący procedury de facto wspomniana szkoła ulegnie likwidacji jako jednostka budżetowa, a powstała w wyniku przekształcenia szkoła filialna będzie zorganizowana jako filia szkoły wraz z oddziałem przedszkolnym wchodzącym w skład innej jednostki budżetowej. Skarżący stwierdzili, że art. 59 ust 1 wskazuje czynności jakie należy podjąć, aby możliwa była likwidacja szkoły. W tej sytuacji właściwym działaniem powinno być podjęcie najpierw uchwały nie o zamiarze przekształcenia, lecz o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie uchwały o likwidacji szkoły, a nie uchwały o przekształceniu szkoły w Zreczu Dużym. Wskazali, że na podstawie powołanych powyżej przepisów, aby móc skutecznie "przekształcić" szkołę podstawową w szkołę filialną innej szkoły należało dokonać najpierw likwidacji tej szkoły z końcem roku szkolnego tj. 31 sierpnia, a następnie założyć z początkiem nowego roku szkolnego tj. 1 września na bazie zlikwidowanej szkoły, szkołę filialną innej szkoły. Ponadto, zgodnie z art. 61 ust. 2 omawianej ustawy, który odnosi się do tworzenia szkół filialnych, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym szkoły filialne. Szkoła filialna nie posiada struktury organizacyjnej obejmującej klasy I-VI oraz oddział zerowy. Natomiast zaskarżona uchwała stanowi, że po przekształceniu filia w Zreczu Dużym posiada taką właśnie strukturę organizacyjną Wnoszący skargę zarzucili, że powyższe przepisy nie zostały zastosowane w czasie przekształcenia Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym na filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku. Również SP w Chmielniku, która tworzy swoją filię podlega transformacji, a przede wszystkim zwiększa swój zasięg terytorialny, a więc obwód. Rada Miejska nie przyjęła uchwały dotyczącej przekształcenia Szkoły Podstawowej w Chmielniku poprzez stworzenie filii jej podporządkowanych i zwiększającej jej obwód terytorialny. W zaistniałej sytuacji przyjęcie przez Radę Miejską uchwały o likwidacji filii Szkoły w Zreczu Dużym, która de facto nie jest filią lecz nadal Szkołą Podstawową, jest bezpodstawne. Naruszenie przez zaskarżoną uchwałę ich interesu prawnego skarżący uzasadnili tym, że w 2015 r. ich dziecko było uczniem Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie jako jego zdaniem bezprzedmiotowego. Wskazał, że 30 stycznia 2017 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Filii Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym, a następnie, po powiadomieniu rodziców i uzyskaniu wymaganych opinii podjęła 27 lutego 2017 r. uchwałę w sprawie likwidacji tej Filii. Wobec powyższego po podjęciu tej ostatniej uchwały skarżone akty straciły swoją ważność i należy uznać, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia. Ponadto skarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego i nie były publikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewody Świętokrzyskiego. Uchwały te były przedłożone w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organowi nadzoru tj. Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który nie stwierdził naruszenia prawa. Dodatkowo podniosła, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwał po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jeżeli nie są one aktami prawa miejscowego. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podnosząc, że jego zdaniem przekształcenie szkoły w filię w żaden sposób nie wpłynęło na obowiązki i prawa skarżących, gdyż szkoła pozostała w tym samym kształcie co do ilości oddziałów i ze w związku z tym uchwała ta nie narusza ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 446), dalej u.s.g., na uchwałę z 27 marca 2015 r. Tak więc stosownie do art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 101 u.s.g. oraz art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczas obowiązującym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została przez nich wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami), dalej P.p.s.a. Odnosząc się do kwestii legitymacji skarżących do zaskarżenia będącej przedmiotem skargi uchwały wskazać należy, że powyższy akt został podjęty na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z ust. 6 art. 59, przepisy ust. 1-5, a więc przepisy dotyczące likwidacji szkoły i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Wśród norm zakodowanych w przepisach ustawy o systemie oświaty znajdują się normy stanowiące źródło interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły gwarantujące, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi. Nie może budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie uregulowanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty procedury przekształcenia czy też likwidacji szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stawisko, że rodzice dziecka uczęszczającego do szkoły, która ma być zlikwidowana bądź też przekształcona mają interes prawny w tym, aby do tej likwidacji czy też przekształcenia doszło z poszanowaniem obowiązującej procedury jest w orzecznictwie sądów utrwalony (m.in. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. I OSK 3045/13). Należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie skarżący jako rodzice ucznia uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym, przekształconej zaskarżoną uchwałą w filię Szkoły Podstawowej w Chmielniku, byli legitymowani do zaskarżenia tej uchwały. Odnosząc się z kolei do stanowiska organu, jakoby postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe w związku z podjęciem 27 lutego 2017 r. uchwały o likwidacji filii szkoły podstawowej w Zreczu Dużym, to jest ono nieuzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że zaskarżona uchwała cały czas pozostaje w obrocie prawnym, wywołując różnego rodzaju skutki, którego to stanu nie zmienia okoliczność, że filia szkoły, której uchwała ta dotyczy będzie zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dopiero bowiem stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje wywoływane przez nią skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1457/13). Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu nie narusza ona prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone podjęciem uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły w filię i wszyscy rodzice o tym zamiarze na 6 miesięcy przed datą 31 sierpnia 2015 r., wskazaną jako termin tego przekształcenia, zostali zawiadomieni, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ przy podejmowaniu tej uchwały dysponował pozytywną opinią Kuratora Oświaty, nadto uchwała o zamiarze przekształcenia została przekazana związkom zawodowym, które także pozytywnie się do niej odniosły. Poza tym, skoro powstała filia miała funkcjonować w dotychczasowym kształcie co do ilości oddziałów, spełniony został warunek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki, wymagany przepisem zawartym w art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy o systemie oświaty. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez skarżących. Jedynym zarzutem, jaki formułują oni pod adresem tej uchwały jest to, że ich zdaniem niedopuszczalne było podjęcie uchwały o przekształceniu, gdyż prawidłowo powinna być podjęta uchwała o likwidacji istniejącej Szkoły Podstawowej w Zreczu Dużym. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. Zauważyć na wstępie należy, że ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji "przekształcenia szkoły". W orzecznictwie przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć każdą zmianę organizacyjną, która nie jest likwidacją szkoły. W komentarzu do ustawy o systemie oświaty autorstwa Mateusza Pilcha (wydanie VI opublikowanym w Leksie w 2015 r.) wskazano, że za przekształcenie uznać należy także zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na status niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole (szkoły filialnej). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Z kolei według NSA, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13, CBOSA). Mając na uwadze dodatkowo okoliczność, że do podjęcia uchwały, stosownie do art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, mają zastosowanie - odpowiednio - przepisy o likwidacji szkoły, i że w niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku podjęła zaskarżoną uchwałę z zachowaniem nie tylko odpowiednio ale i wprost wszystkich wymogów przewidzianych dla podjęcia uchwały o likwidacji szkoły, brak jest podstaw do oceny, że w takiej sytuacji uchwała o przekształceniu szkoły podstawowej w filię narusza prawo w stopnie uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podnoszony w skardze argument, że uchwała narusza art. 61 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest niezasadny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI. Stosownie do ust. 2, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne. Tego ostatniego przepisu nie można interpretować w taki sposób jak to czynią skarżący. Wynika bowiem z niego jedynie to, że w określonych przypadkach mogą być tworzone zarówno szkoły jak i filie szkół obejmujące tylko część klas. Wbrew stanowisku skarżących, z przepisu tego nie można wyinterpretować normy, zgodnie z którą filia szkoły nie może obejmować klas od I do VI i zerówki. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.