II SA/Ke 269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010r. sprawy ze skargi Z.P. "A" w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 marca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z. P. od pisma Starosty z dnia 17 grudnia 2009r. znak: [...] stwierdzającego, że Z. P. nie jest z uwagi na brak interesu prawnego stroną postępowań wszczętych na wniosek firmy P.H.U. "D." W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że działający pod firmą T. J. Z. P. w dniu 10.12.2009r. zgłosił do Starosty swój udział w charakterze strony w postępowaniu z wniosku firmy P.H.U. "D." w sprawie ustalenia godzin przewozu osób. Wniosek uzasadnił tym, że jest finansowo zainteresowany rozstrzygnięciem spraw, ponieważ wykonuje przewóz osób na tych samych trasach, a pojazdy "D." miałyby przejeżdżać 5 minut wcześniej przed jego samochodami. Z. P. uznał, że pismo Starosty z dnia 17 grudnia 2009r. stwierdzające, że nie jest stroną postępowań wszczętych na wniosek firmy P.H.U. "D." jest w istocie decyzją administracyjną o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniach w charakterze strony i wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu skarżący podtrzymał argumentację podniesioną we wniosku z dnia 10.12.2009r. o dopuszczenie do udziału jako strony w tych postępowaniach. Ustosunkowując się do zarzutów Z. P. Kolegium wskazało, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają podstawy prawnej do wydawania aktów administracyjnych, w tym decyzji, w zakresie uznania czy odmowy uznania danej osoby za stronę postępowania. Odwołanie od pisma informującego zainteresowanego o braku przymiotu strony jest zatem niedopuszczalne, albowiem przysługuje ono jedynie stronie i jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 127 i 129 k.p.a. W ocenie organu, Z. P. posiada w postępowaniu prowadzonym na wniosek innego przewoźnika jedynie interes faktyczny, nie może natomiast wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracji. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zaprezentowano taki sam pogląd. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. P., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. II SA/Gd 747/08, zawierający tezę, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a." Już tylko ta okoliczność, zdaniem skarżącego decyduje o wadliwości wydanego postanowienia, a stanowisko wyrażone przez organ nie zasługuje na aprobatę. Autor skargi podkreślił, że postępowanie, w którym chce brać udział jako strona, jest niezwykle istotne dla funkcjonowania jego firmy przewozowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2010r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z tego względu odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje więc taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930). Podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem w myśl art. 127 § 1 k.p.a. środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji. Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony. W rozpoznawanej sprawie pismo Starosty z dnia 17 grudnia 2009r. nie rozstrzygało o żadnych prawach lub obowiązkach Z. P. Jego treścią była wynikła w toku postępowania kwestia formalna, czy konkurentowi strony postępowania należy umożliwić wzięcie w nim udziału na prawach strony. Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii w tym postępowaniu wynikłych, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Trafny jest pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie daje przepis art. 28 k.p.a. z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań k.p.a., za wyjątkiem art. 31 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi m.in., że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania także postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 855/07, wyroku NSA z dnia 2 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 293/06). Wobec powyższego, ponieważ pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie mogło zostać uznane za decyzję, to nie przysługiwało od niego odwołanie. Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu opartego na poglądzie jaki wyrażono w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., wskazać należy, że wyrok ten dotyczy odmiennych niż występujących w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych. W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu w Gdańsku nie budziła wątpliwości kwestia wydania decyzji administracyjnej, od której odwołanie wniosły osoby nie biorące udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Sąd uznał za błędne wskazując, że organ po stwierdzeniu, iż osoby odwołujące się nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien w drodze decyzji umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej przez tut. Sąd sprawie nie wydano decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie, albowiem jak już wcześniej podniesiono, kwestia dopuszczenia do udziału w sprawie nie wymagała załatwienia w takiej formie. Skarżący został jedynie poinformowany pismem, że jako osobie nie posiadającej w niniejszej sprawie interesu prawnego nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że badanie interesu prawnego skarżącego może nastąpić dopiero po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej, jeżeli zainteresowany wniesie od niej odwołanie. Ewentualnie skarżący może kwestionować decyzję ostateczną poprzez żądanie wznowienia postępowania oparte na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.