II SA/Ke 277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2014r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 sierpnia 2013 r., znak: [...] w sprawie odmowy nakazania M. i A. małż. D. zmiany kierunku odpływu wód opadowych z terenu działki położonej w K. przy ul. W. 13B i przywrócenia poprzedniego stanu gruntu na działce nr 811/1 - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, w dniu 7.12.2012r. H. C., właściciel działki nr 811/1, wystąpił do organu I instancji o wydanie, w trybie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, decyzji nakazującej małżonkom D., właścicielom działki nr 811/4, zmianę kierunku odpływu wód opadowych z terenu działki położonej w K. przy ul. W. 13B i przywrócenie poprzedniego stanu gruntu na działce nr 811/1. We wniosku wskazano, że M. D. dokonał zawyżenia poziomu gruntu swojej działki bezpośrednio przy fundamencie działki nr 811/1 poprzez usypanie "kopca" podwyższającego teren od strony południowo-zachodniej. Działania te są przyczyną pękania ścian w garażu znajdującym się na działce nr 811/1 oraz "zapadania się" gruntu. Wyznaczone na dzień 14 stycznia 2013 r. oględziny nie zostały przeprowadzone z powodu niekorzystnych warunków atmosferycznych (zaleganie dużej ilości śniegu). Kolejne oględziny, dokonane w dniu 8 marca 2013 r. oraz 22 kwietnia 2013r. nie dawały podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa wodnego. W szczególności nie ustalono zalegania wód, zastoisk wodnych i roztopowych oraz nie stwierdzono szkód na terenie działki nr 811/1. W odniesieniu do wyników oględzin H. C. wystąpił o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia przyczyny spływu wód opadowych oraz ich oddziaływania na ściany garażu, z uwagi na istniejące widoczne pęknięcia. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wskazanie przyczyn uszkodzenia, pękania, niszczenia fundamentu i ściany garażu na działce nr 811/1. W odpowiedzi PINB poinformował, że postanowieniem z dnia 25 lipca 2012r. znak: [...] odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "zalewania wodami opadowymi pochodzącymi z posesji przy ul. W. 13b w K. fundamentów budynku garażowego wybudowanego na działce nr ew. 811/1 przy ul. W. 16 w K.". Zdaniem organu, budynek garażu nie znajduje się w katastrofalnym stanie faktycznym, a pęknięcia na ścianie obiektu są jedynie rysami nie zagrażającymi bezpieczeństwu jego użytkowania. Podkreślono, że z uwagi na wiek budynku garażowego, występujące pęknięcia nie są niczym nadzwyczajnym. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przyjął, co następuje: - właściciele działki 811/4 małżonkowie D. nie podnieśli rzędnej terenu w stosunku do działek sąsiednich; - nie wykazano zmiany stanu wody na gruncie i jej odpływu; - nie stwierdzono wystąpienia szkód na terenie działki nr 811/4. W takim stanie faktycznym organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30.08.2013r. uznając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności, bez konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia H. C. zarzucił naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, w sytuacji gdy przyczyna spływu wód opadowych i jej wpływ na niszczenie substancji budynku garażowego na działce autora odwołania powinny zostać stwierdzone przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyjaśniło, że istotą postępowania dowodowego w sprawie prowadzonej w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jest ustalenie, czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł, oraz czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy między działaniami właściciela nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie – w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z wyrażonym w uzasadnieniu organu odwoławczego stanowiskiem, w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne. H. C. wyraźnie bowiem wskazywał na uchybienia osób dokonujących oględzin i przedstawił swoje spostrzeżenia dotyczące działań M. D. powodujących szkodę w jego majątku. Tymczasem organ I instancji nie dokonał analizy uwarunkowań związanych z terenem i mogącą wystąpić zmianą stosunków wodnych. Odmowa przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie została zaś należycie uzasadniona. Powołując się na zaprezentowany w wyroku NSA w sprawie II OSK 1026/07 pogląd, Kolegium stwierdziło, że do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest konieczne stwierdzenie szkody, która już wystąpiła, lecz stwierdzenie samej potencjalnej możliwości powstania szkody na skutek większych opadów czy roztopów. Zdaniem organu odwoławczego, ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Jednocześnie wskazano na art. 30 Prawa wodnego dopuszczający zmianę stosunków wodnych na gruncie poprzez umowne ich ukształtowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i M. małż. D. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w dniach 29 marca i 20 lipca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (PINB) dokonali oględzin budynku garażowego znajdującego się na działce nr 811/1, podczas których nie stwierdzono jakichkolwiek śladów wilgoci na ścianie granicznej przedmiotowego budynku. Zawilgocenie ściany wewnątrz budynku świadczyć może jedynie o braku należytej izolacji poziomej fundamentów będącej wynikiem błędu popełnionego przy budowie ww. obiektu. Ponadto nie stwierdzono, aby wody opadowe z budynków znajdujących się na działce skarżących były odprowadzane w kierunku działki nr 811/1. W konsekwencji postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. znak: [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zalewania wodami opadowymi fundamentów budynku garażowego na działce nr 811/1. W piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r. ww. organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego to właściciel budynku odpowiada za jego utrzymanie w odpowiednim stanie technicznym. Powstałe pęknięcia nie są niczym nadzwyczajnym w obiekcie o takim wieku i nie zagrażają bezpieczeństwu. Zdaniem skarżących, zebrany niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał Prezydentowi Miasta Kielce na ustalenie faktów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Kilkukrotne oględziny, przeprowadzone w różnych warunkach atmosferycznych, poparte dokumentacją fotograficzną oraz odniesieniem się do szeregu aspektów sprawy, w tym ukształtowania terenu, poziomu wód gruntowych, analiza map oraz udział w postępowaniu osób posiadających odpowiednie wykształcenie, doświadczenie i wiedzę z zakresu gospodarki wodno-ściekowej stanowią bowiem obszerny materiał dowodowy. W ocenie Skarżących, z uwagi na treść przepisu art. 78 § 2 k.p.a., organ I instancji nie był zobligowany do uwzględnienia wniosku H. C. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, ponieważ opinia ta dotyczyłaby okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W skardze zarzucono, iż zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, orzekanie w sprawach prowadzonych w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie jest uzależnione od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołali wyroki WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1887/12 oraz WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 639/12. Dodatkowo skarżący podnieśli, że niniejsza sprawa ma charakter sporu sąsiedzkiego. W ich ocenie działania H. C. mają charakter nękania sąsiadów. Przedmiotowy garaż został wybudowany około 50 lat temu bez zastosowania izolacji i w przestarzałej technologii. H. C. nabył ten garaż w czasie kiedy dom skarżących był już wybudowany i wiedział, jakie jest ukształtowanie terenu. W momencie zakupu garażu jego ściany już były popękane z powodu błędów budowlanych. Ciągłe nękanie ma zaś zmusić skarżących do odkupienia garażu. Odnośnie zarzutu podwyższenia gruntu działki, skarżący wyjaśnili, że sporny "kopiec" podwyższający zdaniem H. C. teren od strony południowo-zachodniej jest w rzeczywistości 15 cm klombem oddalonym od garażu o około 10 m, nie przewyższa on murku pod ogrodzeniem i nie ma możliwości przelewania wód opadowych na podjazd działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta. Stosownie do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2846/12). Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000 r., sygn. V SA 102/00). Jednocześnie podkreślić należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd zobligowany jest uwzględnić skargę. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I instancji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ramach tak zakreślonych granic postępowania administracyjnego, organ winien zatem ustalić, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie lub jej spływ na grunt sąsiedni, i czy takie działania szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została podjęta po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego kilkukrotnie poddano sporne działki oględzinom, a dokonane ustalenia potwierdzają sporządzone protokoły oraz dokumentacja fotograficzna. W uzasadnieniu podkreślono, że w oględzinach uczestniczyły osoby z długoletnim doświadczeniem zawodowym i wykształceniem w zakresie ochrony środowiska, obejmującym również zagadnienia związane z prawem wodnym. Sporządzono charakterystykę omawianego terenu, analizy spływającej z przedmiotowego terenu wody opadowej i roztopowej, ze wskazaniem natężenia deszczu, przeanalizowano dane z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej dla miasta K. (GIS). Organ I instancji na potrzeby niniejszego postępowania wykorzystał informacje uzyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie stanu technicznego istniejącego na działce nr ew. 811/1 budynku garażowego. W ocenie Sądu, organ I instancji należycie zgromadził materiał dowodowy i poddał ocenie wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z uwagi na unormowania zawarte w ustawie Prawo wodne nie można przyjąć, aby w każdej sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie, wymagane było uzyskanie opinii biegłego. Jeżeli przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie nakładają obowiązku zastosowania konkretnego środka dowodowego, to wybór właściwego środka dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Organ nie ma obowiązku nieograniczonego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a tylko w takim zakresie jaki jest niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście należy zauważyć, iż strona nie zgadzając się z wynikami kontroli może we własnym zakresie zlecić wykonanie ekspertyzy celem podważenia dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają bowiem podmiotowi, którego zamiarem jest wykazanie istnienia okoliczności mających jego zdaniem istotne znaczenie w sprawie, przedłożenia własnych dowodów, zwłaszcza, gdy celem jest wykazanie błędnego działania organu. W niniejszej sprawie strona skarżąca pomimo odmiennego stanowiska takich działań nie podjęła. Sąd nie kwestionuje samej konieczności udziału biegłego w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a jedynie wskazuje, że konieczność taka jest uzależniona od konkretnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Pozyskanie wiedzy fachowej wymagane jest przede wszystkim w sytuacji gdy organ musi wskazać, w jaki sposób właściciel gruntu, który dokonał zmiany stanu wód ma zapobiegać szkodom w przyszłości. Nakazanie przez organ wykonania określonych urządzeń wymaga bowiem precyzyjnej znajomości ich działania, a do tego potrzebna jest specjalistyczna wiedza. Uznając, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji przeprowadzi postępowanie odwoławcze mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie nieuzupełnienia materiału dowodowego, w oparciu o istniejące dowody ustali czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł, oraz ewentualnie czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy między działaniami właściciela nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie – w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich.